1954年宪法施行三年后为什么被逐渐弃废
制定1954年宪法时，大家最关心的一个问题是，宪法通过后能不能得到贯彻执行?对此，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议讨论这个宪法草案时说：“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。”“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”在一届全国人大一次会议讨论宪法草案时，代表们也都表示，衷心地拥护这一伟大的宪法，并愿为其完全实现而奋斗。但也有的代表存有疑虑。如黄炎培代表在发言中就直截了当地提出，宪法通过后，能否照着它做，“我有一种顾虑。”为此，他说：“我万分恳切要求各方各面对予宪法予以高度的重视来正确执行，所有领导、管理、监督、检察各方面对于宪法执行工作，特别予以严重注视。”后来的实践证明，这种顾虑是不无理由的。
1954年宪法施行的头3年，由于各方面的重视，情况是好的。据彭真回忆：“那个时候，中央决定重大问题时，毛主席、周总理常问：是不是符合宪法？”可见当时中央领导同志是注意依照宪法办事的。这3年，各级人民代表大会认真履行宪法赋予的各项职责，在国家生活中发挥着重要作用。全国人大和它的常委会制定了80多个法律、法令，并抓紧了刑法、民法等基本法律的起草工作，到1957年已起草出刑法初稿第22稿，经全国人大常委会决定，发给全国人大代表征求意见。全国人大及其常委会还讨论决定了一系列重大问题，如第一个五年计划、年度计划与预算，综合治理黄河的方案等，促进了决策民主化和科学化。可以说，这几年是我国民主法制建设和人大工作开展较好的时期，国家政治、经济和社会生活比较正常，社会主义各项事业顺利发展。它表明，宪法的实施是有成效的。
但是，从1957年下半年反右派斗争起，领导人的看法和注意力改变了，从此不适当地强调阶级斗争和大搞群众运动，“人治”的思想抬头，不再那么重视宪法和法律了，有时甚至置宪法和法律于不顾。例如，1958年一届全国人大五次会议上，审查批准的关于1958年国民经济计划中，钢产量的指标为624.8万吨，比上年增长17％。而会后不久，毛泽东就找人谈话，提出1958年的钢产量指标为1070万吨，即比上年翻一番，并把它写入了北戴河政治局扩大会议的公报上。由此引发了一场大炼钢铁的群众运动和“大跃进”，造成了国民经济的极大混乱和损失。又如，在全国范围内开展的人民公社化运动，涉及改变宪法规定的农村基层政权体制等问题，却未经全国人大讨论决定，便由党内作出决定就实行了。在此之后，党内的政治生活越来越不正常，一言堂、个人决定重大问题，民主集中制遭受破坏，而个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类的家长制现象不断增长。这种状况，严重危害了党内民主，也给国家民主产生了很不好的影响。1958年之后，各级人民代表大会会议不能按期召开，立法工作基本停顿下来，监督工作更是流于形式，我国的社会主义民主和法制建设陷入低谷，宪法被虚置。
民主法制遭受严重破坏，既是“文化大革命”的因，也是“文化大革命”的果。“文革”一开始，便停止了各级人民代表大会和全国人大常委会的活动。1966年6月12日，康生在一份关于召开三届人大二次会议的请示上批示：“和民主人士谈，大会不定时间，集中力量搞好文化大革命”。他并在7月7日召开的三届全国人大常委会第三十三次会议上说：“在革命运动中，少开一次会议或迟开一次会，是可以的，允许的。延期召开对我们的社会主义民主是否有所损害呢？没有。相反，因为文化大革命是全国性的大鸣、大放、大辩沦、大字报这样的全面的大民主运动，也可以说是空前的社会主义民主运动，对社会主义民主是有重要意义的。”这次会议没有经过讨论，就通过了延期召开三届全国人大二次会议的决定。从此停止了全国人大和它的常委会的活动，达8年之久。地方各级人民代表大会被停止活动的时间更长，人民委员会被摧毁，由所谓集党、政、军、审判、检察权于一身的“革命委员会”取代。1954年宪法可确立的国家政治体制发生了畸形的演变，造成了经济停滞、专制横行、人民遭殃、动乱不止的严重混乱局面。在这个“无法无天”的年代，宪法赋予公民的基本权利失去了保障，不仅普通的公民，就连全国人大代表包括他们选出的国家主席、委员长和副委员长，也都被任意批斗、侮辱，有的身陷囹圄，有的被迫害致死。国家主席刘少奇在被揪斗时，拿出《中华人民共和国宪法》，义正词严地抗议说：“我是中华人民共和国的主席，你们怎么对待我个人，这无关紧要，但我要捍卫国家主席的尊严。谁罢免了我国家主席？要审判，也要通过人民代表大会。你们这样做，是在污辱我们的国家。我个人也是一个公民，为什么不让我讲话？宪法保障每一个公民的人身权利不受侵犯。破坏宪法的人是要受到法律制裁的。”但是，这时宪法已经不起任何作用了。在“文革”中受损害的人又岂止少奇同志一个？这是历史的悲剧，国家的灾难。
为什么1954年宪法施行3年后就被废弃了呢？原因是复杂的。从宪法、宪政的角度分析，至少有三个原因。第一，制定这部宪法时，毛泽东就说过，这是一部过渡时期的宪法，大约可以管15年左右的时间(因为当时预计向社会主义过渡大约需15年左右的时间)。在1956年提前基本完成社会主义改造任务后，这种说法就给人造成宪法已经过时的错误认识，从而使一些人认为再实施这部宪法已经没有必要了。这既说明1954年宪法有它自身的历史局限性和不足之处，更说明我们对宪法重要性的认识存在许多不足，没有认识到宪法是社会主义法制的基础，是人民权利保障和人民民主政权的合法权源，治理国家决不能离开一部社会主义的宪法。第二，我们是共产党领导的社会主义国家。宪法是党领导人民制定的，它也必须在党的领导下贯彻执行，并且党自身必须在宪法的范围内活动。这是宪法实施的关键。但在当时，一些领导人缺乏这样的观念。1958年，毛泽东在一次会议上说，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。我们基本上不靠那些来维持秩序。这说明执政党与宪法的关系问题还没有得到正确解决。因而在实际生活中，党和党的组织往往处于宪法之上，不按照宪法的规定办事，结果只能使宪法虚置。第三，1954年宪法本身对维护宪法尊严、保障和监督宪法实施，没有给予应有的重视，缺乏有效的规定。这部宪法虽然规定了由全国人大来监督宪法的实施，但由于没有专门的机构和程序，致使这种规定形成虚设。面对当时不断出现的违宪行为，全国人大竟没有表达任何不同的意见，更没有采取任何措施，这不能不说是全国人大的严重失职。到后来，全国人大连它自身的存在也维持不下去了，还谈什么宪法监督。1954年宪法的命运，给我们留下了许多启示和教训，值得引以为鉴。（作者刘政是全国人大法律委员会委员）
《中国人大》
胡弘弘：公民基本权利之立宪发展
中国网 | 时间： 2010-12-07 11:23:08 | 文章来源： 中国选举与治理
摘要：一个国家对基本权利采用何种立宪形式往往同该国的历史积淀、立宪的人文背景、当时的权利意识存在极大的关联。纵观基本权利在我国历部宪法中的发展，可以发现宪法对公民权利趋于全面规定、宪法对个人权利空前重视、公民的人身人格权利上防御性的规定模式形成、公民的经济社会文化权利上国家义务被强调。为了宪法保障基本权利的价值得到实现，在公民基本权利的立法模式上，我们需要改变宪法不断确认权利的传统思维、强化国家义务、提供公民权利的救济原则和基本途径、明确公民权利受限制等等。如此才符合国家追求法治状态的价值目标、符合立宪规律。
在法学界，权利一词备受争议。在宪法学研究领域中，“基本权利”也并无统一认识。甚至在某些时候，学者们会混淆使用“基本权利”、“公民权利”、“宪法权利”等词汇。①本文采用基本权利一词纯粹是基于文本分析的角度，因为我国四部宪法均明确以“公民的基本权利”作为章节的标题。自宪法诞生之日，公民的基本权利便成为宪法的一个基本范畴。权利立宪的历史可以追溯到1628年英国的《权利请愿书》，该文件首次以国家根本法的形式确立了权利的至高地位。1789年法国《人与公民的权利宣言》发出的“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”的号角始终回荡在历史的空间。后世很多国家的宪法纷纷以不同的形式描述了权利的宪法保护。荷兰教授亨利·范和格尔·范通过比较分析1976年前的142部宪法，发现其中的128部宪法使用了“公民权、人权、政治权利、基本权利或个人权利”这些词或类似的词，而剩余的14部宪法没有使用这些词，也并不必然意味着不包括公民权利的规定。[1]P135作为调整国家和公民之间最基本关系的宪法总是直接或者间接地包含着公民基本权利。
一个国家对基本权利采用何种立宪形式往往同该国的历史积淀、立宪的人文背景、当时的权利意识存在极大的关联。宪法经过了几百年的发展，基本权利的立宪规律或者原则也逐步显现。本文试以新中国的宪法文本为例，梳理基本权利在我国的立宪演变，探讨基本权利在我国历部宪法发展中的特点，旨在寻求权利与宪法的基本关系规律，关注基本权利的立宪形式对公民的保护产生的影响，从而为我国宪法确认和保障公民权利提供良好的参考。
一、《共同纲领》的权利规定
1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下称《共同纲领》)虽然不是一部正式宪法，但对于新中国而言却是一部划时代的文献，在新中国成立之初起着临时宪法的作用。该部宪法性文件对基本权利的规定可从规定的内容和形式两个方面来考察。
在规定的内容上，《共同纲领》确认了“人民”②的如下权利：(1)政治权利：选举权和被选举权(第4条);(2)自由：思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰、示威游行的自由(第5条);(3)平等权：男女平等(第6条)、民族平等(第8条);(4)控告权(第19 条);(5)烈士、军人家属生活优待权(第25条)。
在权利规定的形式上，概括而言，《共同纲领》对人民权利的规定主要有以下特点：
1.权利较为集中地规定在总纲之中。《共同纲领》没有开辟独立的公民权利和义务一章，而是在“总纲”规定国家性质、国家任务之余以相对集中的条文规定了人民的“选举权和被选举权”、“思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行”的自由，以及妇女与男子平等的权利。同时在其他章节里规定制度时附带性地规定了相关权利，如“政权机关”一章里规定人民控告违法失职行为的权利;“军事制度”一章里规定烈属军属的物质帮助权等等。
2.国家主动保护地位被强化，条文极具政策性。《共同纲领》有四章直接以政策为标题，而且在具体内容上更注重政权的力量而不是法律的力量。如第 6条：“中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度，……实行男女婚姻自由。”第25条：“参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当安置，使能谋生立业。”第58条：“中华人民共和国政府应尽力保护国外华侨的正当权益。”共和国初期的宪法更多是“一个国家治国安邦的总章程”。
3.突出政治权利和男女平等的权利。《共同纲领》在权利分类上并无过多考虑，③如人身自由、经济权利、文化权利等等皆无明确的条款对应。它十分重视人民的政治地位、政治权利，不仅权利的主体需要以人民这一政治概念来指称，甚至人民与国民的差异也较多地体现在政治权利的差异上。④在这个意义上，将《共同纲领》定性为政治法也不为过。
总体而言，《共同纲领》所确认的权利呈现出集中性与分散性相结合、普遍性权利与特殊性权利相结合等特点。它所规范的内容为以后出台的宪法提供了重要的参考，尽管在结构体例上后来的宪法做了重大变化。
二、四部宪法的条文比较
从形式结构而言，1954年宪法以全新的面貌宣告了中国的宪政时代。⑤它以“宪法”为名，明确“公民的基本权利和义务”为单独的章节，自此“公民基本权利和义务”获得独立的宪法地位。但1975年宪法却对权利义务一章作了大幅度的删减，它不仅将义务放在权利之前规定，而且简化权利规定，也不再对应性地规定国家义务。1978年宪法有延续1954年宪法的痕迹。1982年宪法则旗帜鲜明地将“公民的基本权利和义务”一章提至“国家机构”之前“总纲”之后，作为国家基本制度的延伸，同时也意味着公民地位的提高。在条文总数上，四部宪法也有不同。1954年宪法有15条规定权利，4条规定义务;1975年宪法有3条权利，1条义务;1978年宪法则有12条权利，4条义务;1982年宪法有18条权利，6条义务。宪法对权利规定的形式结构表明公民权利日益受到重视，“宪法作为权利保障书”的特点越来越明显。
从权利的内容来看，试分述如下：
(一)在权利的原则方面
1954年宪法规定公民“法律上一律平等”，1975年和1978年宪法则完全删除了这一规定，仅明示了男女之间的平等，1982年则科学的规定公民“在法律面前一律平等”，直接道明平等的前提，避免了立法上是否平等的追问。当然，当我们更强调实质的平等时，是否需要牺牲形式的平等呢?或者说在多大的程度矫正形式平等以追求实质平等?如何平衡这一点，仍是我们现实孜孜以求的境界。
(二)在政治权利方面
四部宪法均将此作为重点。宪法作为一个政治共同体的组织规则和活动规则，对于政治共同体成员参与政治共同体的基本权利以及行使该参与权的基本原则通常都有较为突出的要求。
1.选举权和被选举权。四部宪法均强调在我国具有选举权和被选举权的条件共同的有两点：具有中华人民共和国国籍，年满十八周岁。第三个条件“没有被依法剥夺选举权和被选举权”在1982年宪法中有所改变，即表达为“依照法律被剥夺政治权利的人”，显然“剥夺政治权利”的范围较“剥夺选举权和被选举权”广，这一变化主要缘于我国1979年颁布的《刑法》明确赋予了法院可以判处的一种刑罚——剥夺政治权利。⑥另外，1954年宪法将精神病患者排除在选民之外，后面三部宪法都纠正了这一规定。
2.六项民主自由。1982年宪法和1954年宪法规定相似，均点明公民有“言论、出版、集会、结社、游行、示威”的自由。所不同的是1954 年宪法从国家义务的角度多了一句规定即“国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。”完整地体现了基本权利和基本义务的对应关系。
1975年宪法和1978年的宪法除了此六项民主自由外，还将“通信自由”并列在前述六项自由之中。这种并列可有三种解释：一是根据当下通识的中国宪法学理解，这种并列是将通信视为一项民主自由;二是从普遍的人身人格权利的角度，通信自由和言论、出版自由等等均是个人的思想、行动的自由;三是笼统地将其视为自由，并不划分权利类别。
1975年宪法和1978年宪法的共同点还在于均规定了“罢工”自由，但此后1982年宪法却取消这一规定。1982年4月，宪法修改委员会第三次全体会议上，胡乔木对修改稿作说明时指出：由于工人同国家的利益一致，罢工不符合全体人民的利益，所以罢工自由的规定不予保留。[2]p667尽管这种解释在当初具有一定的合理性，但是针对目前市场经济体制下多种经济形式中工人维护自身权利可能出现的多种复杂情形，罢工自由也再次被讨论。⑦
1975年宪法和1978年宪法还错误地将“文化大革命”中的四大权利“大鸣、大放、大辩论、大字报”加以确认。不同的是，1975年宪法是在 “总纲”中规定“大鸣、大放、大辩论、大字报，是人民群众创造的社会主义革命的新形式”，而1978年宪法则将之规定在基本权利和义务这一章中，但在内容上仍未摆脱“文化大革命”的阴影。所幸的是，1980年五届人大第三次会议通过修宪决议，取消了这一规定。[3]P103
3.个人监督权。公民所享有的个人监督权是指公民个人对国家机关及其工作人员的工作方面的监督权利。1954年宪法确认了控告权(书面和口头两种形式)和取得赔偿权;1975年宪法规定了控告权(书面形式);1978年宪法规定了控告权和申诉权;直至1982年宪法才较为全面地确认了批评和建议权、申诉权、控告权、检举权以及取得国家赔偿权。
(三)在个人的人身、人格权方面
在人身、人格权方面，四部宪法所表现出来的特点有很大的不同，历经由笼统到明确、由单一到丰富的过程，但是与人的自由全面的发展的目标还有很大的距离⑧。
1.个人的精神自由。精神自由是一个人独立自主地进行思维和判断的自由，不受干涉地持有、接受和交流思想、见解或观点的自由。因为每个人都是他自己思想的主人。在我国，宪法仅规定其中的宗教信仰自由。1954年宪法和1982年宪法均笼统地规定公民“有宗教信仰的自由”。1975年宪法和 1978年宪法则更加确切地规定公民有“信仰宗教的自由和不信仰宗教的自由、宣传无神论的自由”，直接以规范的方式明确宗教信仰自由的内涵。1982年宪法所规定的宗教信仰自由的内涵更多是依赖学理解释，即“公民有信教的自由，也有不信教的自由;有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由;有过去信教而现在不信教，有过去不信教而现在信教的自由;有参加宗教仪式的自由，也有不参加宗教仪式的自由”等五个方面。
与以往宪法不同的是，1982年宪法还以“不得强制”、“不得歧视”、“不得利用”、“不受外国势力支配”等禁止性规范界定宗教信仰自由的范围和限度，体现了权利自由的相对性。同时，该部宪法将公民个人的宗教信仰自由，由思想扩展到宗教活动、宗教事务，为正确领会宗教信仰自由、制定相关宗教方面的法律提供了有力的指导。
2.人身自由。四部宪法均强调了公民的人身自由不受侵犯。但由于1975年宪法取消了检察机关的设置，所以其规定为“任何公民非经人民法院决定或者公安机关批准，不受逮捕。”国家机构设置上的混乱带来的自由保护措施上的不同。其他三部宪法则规定公民的人身自由“不受侵犯。任何公民非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕。”由于1982年宪法中设置的国家机构较为完备，所以该宪法也明文增加了规定，逮捕“由公安机关执行”。同时还列举数项侵犯人身自由的手段并加以明文禁止，如非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由、非法搜查公民身体。2000年的《立法法》更是以明确的条文排除了非由全国人大及其常委会出台法律不得对公民的人身自由进行限制措施的规定，延伸了宪法对人身自由的保护。
3.人格权。个人独立人格的尊重意识在1954、1975、1978年三部宪法中均无反映，直到1982年宪法制定时才得到集中体现，该部宪法庄严宣告：公民的“人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”权利是不断被认知和发现的。这一条款得之不易，可以说是十年“文化大革命”中严重践踏人权的惨痛教训换来的。
4.人身移动、人的私立空间的自由。四部宪法均不约而同地规定了公民的住宅不受侵犯，尊重物化的私立空间。1982年宪法除了防御性的规定外，对可能较为常见发生的侵犯公民住宅的行为进行突出的禁止性规定，如“禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。
公民“居住、迁徙”自由仅在1954年宪法出现，直到我国正式确立社会主义市场经济、正式加入两个国际人权公约，人身的地域依附性受到较多的理论抨击，公民的迁徙自由入宪又被重提。⑨与之相应的户籍制度的改革也一再被重议。⑩
通信自由和通信秘密实质上是一个人私立空间的延伸，是指公民自由地与他人交往以及通信受到法律保护。1982年宪法更多地是将其视为个人人身人格权利的内容，对此作了全面规定，并规定了除外条款，即因为“国家安全”或者“追查刑事犯罪”的需要，“公安机关”和“检察机关”有权对通信进行检查。
(四)在经济社会文化权利方面
对于公民财产权，四部宪法比较一致地均将之规定在宪法“总纲”之中，作为经济制度的范畴之一。但是需要指出一个细节，1954、1975、 1978年三部宪法在规定国家保护公民财产权时明确其范围是生活资料，(11)1982年的宪法则仅仅指出是“合法财产”，并没有做出生活资料和生产资料之分，通常学理解释我国宪法所保护的合法财产是指生活资料，但是却未能给出充分的理由。
公民的劳动权、劳动者的休息权在四部宪法中有着较为一致的规定。作为社会主义宪法对社会主义劳动者的重视程度可见一斑。同样的，在关于物质帮助权上，除了1982年宪法规定物质帮助权的享有主体是“在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下的”公民外，其余三部宪法均确认的主体是“在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下的”劳动者。劳动者权利保护至1982年宪法表现得更为全面，如退休制度的确立等。而社会保障的权利保护意识1978年宪法有所体现，至2004年宪法修改时才予以贯彻直接表现为“国家建立健全社会保障制度”。
公民的受教育权也同样是在四部宪法中均有规定。对其他文化权利1975年宪法规定得较为狭隘，只字未提公民的“科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”，其余三部均有规定。
(五)其他权利
宪法作为公民权利的保障，权利的类型无外乎政治权利、人身人格权以及经济文化社会权利，所谓其他权利主要是指特定主体的权利，主要有三种情形：
1.四部宪法毫无例外地一致规定，“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护。”1982年宪法更是以禁止性规定强化对此的保护，专款规定：“禁止破坏婚姻自由，禁止虐待老人、妇女和儿童。”
2.1954年、1975年宪法均保护华侨的正当权益，1978年宪法则增加了侨眷的正当权益，而只有1982年相当精确地表述为保护华侨的 “正当”的权利和利益，保护归侨和侨眷的“合法”的权利和利益，这种规定更科学更合理。因为华侨居住在国外，所保护的权利若为“合法”的权利，则容易为合 “哪国”之法产生纠纷，归侨和侨眷则不存在这个问题。
3.前三部宪法中公民的基本权利一章中均含外国人的政治避难权。1982年宪法基于逻辑原因将之从基本权利和义务的章节剔除放置于总纲的最后一条，符合我国宪法关于“公民”一词的界定。
三、基本权利立宪发展之特点
自从有了宪法，基本权利就成为其中的一项重要内容，它或在总纲中体现，或直接表现为专门的章节。从1949年《共同纲领》到1982年宪法，我国宪法共有三次全面修改、两次部分修改，1982年宪法作为现行宪法又经历了1988年、1993年、1999年、2004年四次部分修改。总体看来，我国公民的基本权利立宪呈现出如下特征：
(一)宪法对公民权利趋于全面规定
这种全面表现在三个方面：一是权利的构成要素，包括主体、客体、对象;二是权利的属性;三是权利的内容。现行宪法首先弥补式地给予享有权利和义务的主体——公民以内涵，使得公民基本权利义务的宪法规定更为完整。因为“公民”一词首次出现在1954年宪法时没有任何解释和界定。其次，现行宪法也强调权利义务的不可分割性，即“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，从规范上宣布了权利义务的相互依存这一法理属性。权利的内容也更加丰富，如前所述，四部宪法在权利规定上的变化更多地体现在其形式上。而2004年十届全国人大二次会议以宪法修正案的方式在“公民基本权利和义务”一章中增加一款：“国家尊重和保障人权”，更是具有划时代的意义，“人权”第一次成为正式的宪法语言。“人权”入宪可以防止由于宪法明文列举权利带来的弊端，权利的内容可以因人权一词而得以不断延伸，同时也可使国家在与西方人权对话中不再处于言语上的被动局面。除此之外，宪法对具体权利的认知也越来越丰富，比如说宗教信仰自由不仅包括思想上的表现还有仪式活动的内容;物质帮助权还衍化出社会保障权、退休保障权等等。从最初的人民权利到公民权利再到人权，权利主体的范围一再扩大。从一一明确权利的具体形态到概括式的规定，权利的内容更加丰富。宪法在权利主体以及权利范围的认识视野更加开阔。
但是我们也发现，在权利规定模式上的确认思维没有改变，对未明确的权利保护力度还很弱。政策性修宪模式也在一定程度上暗示着权利规定上的家长思维。当权利变成某项制度的附属品，权利对抗国家权力的特性无法彰显，相反权利的实现却要依赖于国家权力。这种家长思维也在一定程度上束缚我们权利意识的提高。
(二)个人权利得以回归
有学者认为“不同时代立宪的基点和重点各不相同，它经历了人权立宪——政治立宪——经济立宪的漫长过程，并正向知识立宪过渡”，[4]P278 体现了立宪规律。而所谓的政治立宪主要是指“立宪的重心从传统的人权保障转移到政治自由上，确认了人民主权原则和公民的基本政治权利。”[4]P282这里权且不讨论立宪规律的科学与否，但是可以断定我国公民权利的宪法发展并不适用于这一规律。因为我国宪法从一开始就特别重视公民政治权利，强调公民中的人民为主人的一切权利甚至包括义务。(12)在新中国最初的发展过程中，政治参与非常重要，公民的政治权利的确定是保证公民参与政治国家的国家生活和社会生活的规范基础，也是政治国家的合法性所在。此后的历部宪法对公民政治权利的重视始终没有游移过。
与之对照的是，公民作为个人的权利逐步被发现、渐渐被确认。如1975年宪法第一次出现“个人”，强调一个“又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面”的形成。再如人格尊严的保护是在1982年宪法中首次提出的，在此之前，除了人的身体上的自由，对于一个人作为独立个体的尊重仍然鲜有规定。2004年宪法修改增加“国家保障和尊重人权”彰显我国宪法回归到“人权立宪”。“人权就其本质来说是人性的政治要求，充分发展人性是全人类的永恒价值，这种价值在政治上体现为不断实现人权。”[5]P106公民个体的地位得到空前重视。
我们还饶有兴趣地发现前社会主义国家新、旧宪法关于各类公民基本权利的规定顺序上有很大调整：原有宪法一般是按社会权利、政治权利、个人权利的先后顺序排列的，而现行宪法则是先规定个人权利，后规定政治权利，再规定社会权利。[6]P444或许这也是个人权利回归的必然体现。
(三)公民的人身人格权利上防御性的规定模式形成
宪法对公民权利的规定从最初主要采用公民基本权利的确认性规范，偏重于国家积极作为的社会保障功能，转变为重视对国家强权的防御性规范。防御性的规定侧重强调权利本身的不可侵犯性，以防御来自国家、团体或其他个体的非法侵害。它不同于直接保护模式，强调权利的被保护性。当然如果将权利分为消极权利和积极权利(13)的话，那么防御性模式主要是适用于消极权利。如我国宪法在人身人格权上更强调其防御性，人身自由、人格尊严、住宅等权利是以“不受侵犯”这种防御性的方式表达了自由的范围。它排除了一切侵犯的可能性，抵御来自国家机关、社会团体或个人的一切可能的非法干涉。这种规定模式相比那种规定国家保护的模式而言更加具有保护力度，更加体现以权利为中心的宪法语言，契合宪法规范国家权力保护公民权利的精神，符合世界各国宪法的权利规定模式。
(四)公民经济社会文化权利上国家义务被强调
在社会经济文化权利的规定上，除1975年宪法外，其余三部宪法均坚持公民的权利与国家的义务相结合的规定原则。公民的劳动权与国家劳动保障、劳动者的休息权与国家发展休息和休养的设施、职工的工作时间和休假制度、物质帮助权同国家发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业、受教育权与国家的培养义务、公民文化活动的自由与国家发展文化的政策等等构成公民权利与国家义务的对应关系。建国初期的宪法文件就体现出国家主体意识强于个人主体意识。如《共同纲领》第48条：“提倡国民体育。推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”1954年宪法更是在规定公民的劳动权、劳动者的休息权、物质帮助权以及公民的受教育权的同时紧接着规定国家的义务，第95条国家“保障公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”则直接以国家义务的方式规定公民的权利。
这种规定模式一方面鲜明地体现出宪法的调整对象，另一方面也极易产生强烈的暗示，即权利的行使是个被动的过程，权利的实现是国家的事情。而后者所滋生的消极的权利主体意识根本无法满足我国当今的法治建设需要。
四、基本权利之立宪矫正
立宪者的观念对于权利规定模式有着强烈的引导作用。反观基本权利的宪法确认所带来的实践影响，我们是否可以转变立宪观念以完善权利之立宪确认，从而最终有利于公民的基本权利实现呢?试述如下：
(一)改变宪法不断确认权利的传统思维
纵观我国历部宪法对于权利的规定，似乎一直存在着一种确认权利的传统思维，那就是将新认知、新发现、认为很重要的权利不断地增添到宪法文件中。许多学者在撰文研究具体权利时，常常将宪法典没有明文列举某些具体权利视为立宪之不足。有学者认为，“通过我国现行宪法公民基本权利与国际人权公约的对比，就会发现，目前我国宪法关于公民基本权利的规定落后于世界潮流，内容不够全面。与两个国际人权公约相比较，我国现行宪法没有规定或规定得不全面或不明确的公民基本权利多达30项”。[7]有学者指出：“权利普遍性原则、生命权、生活方式选择权、出入境自由权、迁徙自由权、担任公共职务权、救济权等等，宪法典没有或较少提及。”[8]也有学者直接提出应增加的权利类型，[9]以此提升该权利的地位，扩大该权利的保护。
权利入宪在各国立宪表现并不一致，如美国1789年生效的《美利坚合众国宪法》就没有列举权利，也没有专门的权利章节，即使1791年通过的 “权利法案”，虽然“包含了各种最重要的个人权利”，[10]P3但是它并非全部个人权利的清单。因为在缔造者心目中，权利并非来自宪法，无需一一列举，《权利法案》所列举的仅仅是他们根据当时的历史状况认为最应由宪法提供保护的重大权利。第9条修正案还专门提醒：“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权利。”同时，它所使用的语言是“国会不得……”，“士兵不得……”，“……不得侵犯”，是以一种限制国家权力的方式来保护公民基本权利不受侵犯。1791年的法国宪法在设定公民基本权利时采用的立法例亦是概括式。该宪法直接以1789年法国著名的《人权与公民权宣言》作为序言，对宪法确认、保护公民基本权利的功能、价值进行了全面的阐述和宣示，但宪法文本中具体规定公民基本权利的条款并不多。以后的法国宪法有关公民基本权利规定的立法例也是如此。当然也有国家采用列举式的，如德国基本法，可是该部宪法仍然具有许多防御式的规定。
总体说来，权利应“不断入宪”还是无限保留需要提高到是否有助于权利获得实现的标准上考虑。首先是因为权利不是发明创造，而是不断被认知、不断被需求才获得普遍性地位。人类永远不可能言说权利的尽头，基本权利不能无限增多，因此不断列入从哲学意义上并不科学，宪法典也有“不能承受之重”。其次，将母体性权利和派生性权利等不同属性、不同类别的权利交错并列规定，易产生逻辑上的混乱。在实践中，也会导致宪法规定的权利受到侵犯时是藉宪法予以调整或藉普通法予以调整的难题，宪法规定的权利之间产生冲突时哪种权利的效力优先的窘境。第三，具体权利的入宪不利于我们保护更多的权利类型和更深层次的人权。人类基于自身必然具备的权利，与生俱来，无论国家是否明示，皆不可剥夺。具体权利的入宪易使人们误读所有权利皆是通过法律赋予，必须取得国家的许可才能够拥有及行使。确认性的规定方式，有一种排除未明确权利的嫌疑。
相反，宣告权利免受来自任何方(包括国家)的侵犯，能够避免上述的弊端，可以对抗来自国家或来自公权力的侵犯。因此，改变我们的确认思维，引导权利立宪进入防御性的规定模式，最终体现权利本位的价值。
(二)约束国家权力、强化国家义务
宪法关系的核心是国家与公民之间的关系，基本权利的对应方一定是国家权力。宪法的本质是规制公权力运行，“宪法、国家、政治关系已经变成了特殊的一种三位一体的东西……宪法是为国家和政治的关系确定方向的。”[1]P373宪法是用来界定国家权力的边界以及国家权力行驶的轨道，不是划定、圈定公民权利的范围，因此规制的对象应该以国家为主，基本权利规定中增加对应性的国家义务规定或者增加国家权力的限制性规定是宪法本质的必然要求。
一方面增加国家对应性的义务。虽然公民权利极易受到国家权力的侵犯，但公民基本权利的实现也有赖于国家义务的履行。国家义务的不履行即带来国家责任，如此明确规定国家义务也为公民权利的救济提供了路径指向。《共同纲领》是以国家主动保护地位来规定国家义务，但是更多是出于国家“家长”主义理念而不是出于国家义务与公民权利对等角度的考虑。由于对新兴政权寄予无限信任，将对权利的保障寄托在绝对可靠的政权和政权的建设上，疏于对权力本身的质疑与警惕，所以1954年宪法虽然有一些条款是对国家权力的防卫性规定，但是在思想认识、规范条款及制度上削弱了宪法基本权利固有的免于国家侵犯的属性。[11]P214-215由于发展程度不同的国家在义务在承担能力上也是不同的，所以规定国家作为义务需要结合国家实际情况。
另一方面则可在权利立法上采用法律限制的原则，如国家或国家机关“不得侵犯”或“不得非法干涉”或“未经正当程序”，或者增加强制限制国家权力的规定。《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款明确规定：“不得根据本公约关于在紧急情况下，国家可以采取紧急措施克减基本权利之规定，而克减以下基本权利，如生命权、禁止或反对酷刑等。”美国宪法修正案第5条规定：“无论何人，除非根据大陪审团的报告或起诉，不得受判处死罪或其他不名誉罪行之审判，惟发生在陆、海军中或发生在战时或出现公共危险时服现役的民兵中的案件，不在此限。任何人不得因同一罪行为而两次遭受生命或身体的危害;不得在任何刑事案件中被迫自证其罪;不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”。在我国历部宪法“公民基本权利”的规定中充满着“公民有……的权利”的语句，似乎暗示着公民所享有的权利是国家以某种权力的方式赋予的，国家强势地位跃然纸上。
(三)提供公民权利的救济原则和基本途径
有权利必有救济，或者说无救济就无权利。青岛考生状告教育部[12]、北京海淀42名下岗女工就选举权起诉民族饭店等等已经提出了一个严峻的问题：基本权利受到侵犯，公民能怎么办[13]?安德鲁·内森指出：“任何一部中国宪法都没有为公民打开一个通道，使他们能对抗可能给他们造成损害的国家法律和政策，从而维护个人利益”，中国“没有确立独立审查法律的合宪性的有效手段”。[14]P56权利的救济属于每项基本权利必然包含的内容，是完整的基本权利的应有之义。缺少权利救济保障的基本权利，根本就不能称为基本权利。[15]P238
作为公民所享有的基本权利，宪法作为根本大法理应给予保障与救济。但是由宪法直接规定救济手段、救济途径和方式也不合适，故宪法至少应该明确公民寻求救济的权利、确立救济原则或者是诉权的享有。有学者建议，在基本权利救济模式上，建立和完善基本权利可诉性的诉讼制度，为基本权利的实现提供更为广泛而有效的救济机制。[16]笔者对此十分赞同，作为国家权力与公民权利之间关系的当事人，公民申请救济的最佳对象是中立裁决机关。基本权利的可诉性对公民而言就意味着诉权的存在。诉权是一种救济权利的权利，将其列入宪法，能够保障公民接近正义的权利，即接近法院、接受司法裁判的权利。它应当是法治国家人民享有的一项由宪法保障的最基本性权利。[17]《世界人权宣言》第8条规定，“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救”;[18]P961第10条规定，“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控”。[18]P962尽管我国现行宪法第41条规定了公民有申诉、控告、检举权等等涉及部分诉权的内容，但是还不够明确。反观我国港澳基本法的规定却较为细，如香港基本法第35条、澳门基本法第36条规定，居民有权诉诸法律，向法院提起诉讼，得到律师的帮助以保护自己的合法权益，以及获得司法补救。居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼。
无论是从基本权利的现实保护还是从世界人权保护的基本规律基本要求来讲，保护诉权都是必须和必要的。其他法律可以依据宪法出台明确规定基本权利获得救济的具体程序和步骤，使基本权利的保护具备可操作性。当然，由于公民的基本权利既有可能受到来自国家机关的行为侵犯也有可能受到来自法律法规的侵犯，如果公民认为宪法上的基本权利受到了法律法规的侵犯，此时救济途径则有赖于我们的备案审查制度，有赖于违宪审查体制的建立。
(四)明确公民权利受限制的原则
通常我们认为，宪法是权利之法，宪法的根本价值在于保障公民基本权利。但保障公民权利并不必然表现为一味地扩大权利范围，也不意味着权利至上不容限制，相反在某种情形下，限制公民权利也是对公民权利的保障。
何华辉先生早在其《比较宪法学》中写到，对公民基本权利的限制形式有共同之处：[19]P204(1)在宪法规范中直接加以具体的限制。即宪法规定公民享有某种权利和自由，同时又规定在某些特定情况下可以限制。(2)在宪法规范中不做具体限制，只规定依法限制的原则。“所依何法并不在宪法中明确”。(3)在宪法规范中对公民的某些具体权利和自由不作限制，但对各种权利和自由加以总的原则性限制。实际上我国宪法已经具备三种方式，如第一种，在规定公民的选举权和被选举权时就规定了“依照法律被剥夺政治权利的人除外”;第二种，规定公民的通信自由和通信秘密时做出例外规定，即在国家安全或追查刑事犯罪的需要，公安机关或者检察机关是有权对公民的通信进行检查的。第三种，则是宪法第51条规定公民在行使自由和权利时，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。
宪法应该明确公民权利受限制的基本原则和标准，不能太过抽象。从各国和国际实践看，在紧急状态下，为了公共卫生和健康而限制个人的某些自由是一种普遍的做法。《公民和政治权利国际公约》第12条：“承认国家安全、公共秩序、公共卫生或道德是限制公民和政治权利的合法根据遵循了公共卫生需求优于个人权利的历史传统。”《日本国宪法》第22条规定：“在不违反公共福利的范围内，任何人都有居住、迁移以及选择职业的自由。”在我国，特别是近几年的突发应急事件如非典、甲型流感等疫情蔓延期间公民权利必须为了公共利益、整体利益受到克减和限制。墨西哥总统曾指责中国隔离墨西哥游客事件，实际上“这些措施在某种程度上都是对人身自由的限制，但是在传染病爆发期，为了公共安全的需要，人身权利必须受到更大的限制。”[20]在根本大法上确立一个限制原则也为突发事件、应急法提供宪法依据。
当然，对基本权利的限制只是必要限度内进行，因为“基本权利的本质是不得限制的。”[21]我们应尽能选择一种对公民利益损害最小、最有利于保护公民权益的限制措施。
权利是一个不断发展的概念，人类的发展必将赋予其更加丰富的内涵，但是这种丰富的内涵是否必然通过宪法确认予以体现的确值得再思考。梳理我国公民基本权利的立宪过程也有利于我们提高对科学的立宪标准的认识，促使我们与时俱进地修改宪法。公民权利的立宪模式不仅应符合国家追求法治状态的价值目标，也应符合立宪规律。当规范有利于人的自我实现，有利于人的自由，人的自由也就具有实证意义。
注释：
①关于基本权利、公民权利、宪法权利，首都师范大学的郑贤君教授颇有研究，参见郑贤君：《宪法与基本权利》，首都师范大学出版社2006年版。当然仍然有不少学者还在孜孜以求从学理上对这三者进行分析并准确地表达它们各自的内涵。
②“公民”概念在我国的发展有一段独特的历史，《共同纲领》并未采用“公民”一词定位权利主体，而是以“人民”这一集体概念来指称权利主体。参见馨元《公民概念在我国的发展》，载《当代法学》2004年第5期。
③当然只是在第5条笼统规定：“妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会的生活各方面，均有与男子平等的权利。”可见，其对权利类型的潜意识分类。
④关于“人民”和“国民”之间的分别，在周恩来所做的《关于〈共同纲领草案起草经过和纲领的特点〉的报告》中作了辨析。“人民”是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。“而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们的中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改造以前，他们不属于人民范围，但仍是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。”参见许崇德：《中国宪法参考资料宣选编》，中国人民大学出版社1990年版，第16页。
⑤尽管孙中山先生的“军政—训政—宪政”的“革命程序论”最终被抛弃，但是建国前人们仍然意识到宪法是一个国家或者说一个政府合法性的来源。在成文法传统的国度里，有宪法才可以谈得上宪政。
⑥《中华人民共和国刑法》第54条规定：“剥夺政治权利是剥夺下列权利：(一)选举权和被选举权;(二)言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;(三)担任国家机关职务的权利;(四)担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。”
⑦参见李林：《如何看待联合国政治权利公约》(下)，载《学习时报》2003年4月7日;周永坤：《“集体返航”呼唤罢工法》，载《法学》2008年第5期。
⑧人的自由全面发展是马克思主义追求的根本目标。马克思曾指出：“代替资产阶级旧社会的，将是一种自由人的联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”
⑨迁徙自由的论文曾经非常之多，甚至可以用“泛滥”一词来形容。
⑩参见苗连营、杨会永：《权利空间的拓展——农民迁徙自由的宪法学分析》，载《法制与社会发展》2006年第1期;姚秀兰：《论中国传统社会的户籍制度与人口流动》，载《学习与探索》2005年第4期;王怀章，童丽君：《论迁徙自由在我国的实现》，载《法律科学》2003年第4期。
(11)1954年宪法明确使用了“公民个人财产”以及生产资料的“资本家所有制”。
(12)所谓“依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务”，排除了被法院依法剥夺政治权利的公民承担此义务。
(13)所谓消极权利，即是指个人要求国家无论如何也不得侵犯的权利，而国家则对这些个人的权利有依法保护和不加侵犯的义务。所谓积极权利就是个人要求国家加以积极行为的权利，也就是社会福利权利，主要指各种受益权(如工作权、受教育权、社会救济权等等)。对这些权利国家不得消极无为，而必须积极地实现和加以保障，对此，它有不可推卸的实施义务。参见俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第105页。
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（本文原载于《政法论丛》2010年第3期）
1954年宪法
留给我的模糊记忆
夏韵
少时，知道1954年有个宪法。模模糊糊听人讲到宪法明文规定公民有很多“自由”什么的，印象中不知为什么总感觉好像大家都对“自由”之条款不以为然，不把那“自由”二字当回事。最近碰巧网上看到1954年宪法原文，于是记录了“1954宪法”中有关公民自由的条款：
宪法第八十七条中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。
宪法第九十条中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律的保护。中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。
记得，当年政治老师对我们关于宪法所述“自由”二字的启蒙教育是：这些自由是有阶级性的，有个立场问题。你站在无产阶级立场上，宪法就给你最大的自由。你站在资产阶级立场上，宪法就剥夺你的自由。我似懂非懂，懵懵懂懂，感到那宪法离我很远很远，我自由地读书、玩耍，只有在说错话受到长辈呵斥时，会小声嘀咕一句：我也有言论自由，但往往底气不足，边说边逃之夭夭。
一个被同学们戏称“老夫子”的稍年长的同学，问过政治老师“胡风是给党中央写信，不是给国民党写信，怎么就是反革命了”的问题，老师说他糊涂，立场站错了，说以后提问题，要先看看自己站的立场对不对。我很纳闷，心里一直嘀咕，低头看着自己的双脚，思考着立场二字的含义。
那时随便什么都有个立场问题，连母爱都有阶级性。记得有位同学家庭出身地主，被扫地出门，家里日子很不好过，多次想休学帮帮家里，母亲爱他，宁可苦自己也不同意。同学在一篇作文里写了对母爱的感激。
有进步同学说：这人头脑有问题。
我说：他爱自己的母亲是他的自由，有什么问题。
这位进步同学说：自由也有立场问题，他应站在人民的立场上和他的地主家庭划清界限。
我上学早，与同班同学年龄相差很多，不懂事，随口说道：要他和家里划清界限，他怎么活？他站在人民的立场，人民能管他饭吗？这位进步同学满脸蔑视瞅我一眼说：和你没说头。我把求助的目光投向大家，谁也不在意我，我感到好孤立，我对“自由”的认知显然不合主流意识，“自由”这个字眼第一次在大庭广众场合刺痛了我。
政治老师频频举例谆谆教导我们说：譬如你歌颂党、歌颂祖国的言论没自由吗，自由得很；你想说的话，只要你站在党的立场上尽管说好了，也自由得很；你向出版社报社投稿，只要符合党和人民的利益也是自由的；你参加党号召的游行示威集会不仅是自由的，还会受表扬。在阶级社会里，每样东西都打有阶级烙印，“自由”更是----
我还记得“54宪法”里那个“公民有居住和迁徙的自由”的条款，把一位平时老爱问为什么的顽皮同学害得不浅，他突发奇想问政治老师：住哪儿也有立场问题吗？我不想当乡下人，想迁到城里当城里人，违反宪法吗？
老师罔顾左右而言他，没“正面”地回答这位同学的问题，这位同学因为爱问为什么被私下“负面”地给记了成为他终身“政治包袱”的一笔又一笔，后来他果然出事了。
也许是问此问题的人太多了，1954年以后的宪法里索性去掉了“居住和迁徙的自由”。我想可能因为“居住和迁徙的自由”词义太中性了，没办法上纲到阶级立场上，总不能解释为想住北京是无产阶级立场，想住上海市是资产阶级立场吧！要知道，很多自由，也只是想一想啊，竟连想想也是错误的。
1956年把社会上所有的私有生产资料都归公有和集体所有，提前完成了社会主义改造，敲锣打鼓进入社会主义。1954年的宪法就不提了。1957年少数天真的人误读宪法“言论自由”，拿它为自己壮胆给党提意见，大多成了资产阶级右派。不少人感慨：54年宪法里的“言论自由”条款真是害死人哪。
关于宪法有人发话：“世上本无事，洋人自扰之。没有宪法的社会，是最好的社会。中华五千年，从来没有宪法，也没见什么损失嘛！国民党有宪法，也挺当回事，还不是被我们赶到了台湾？我们党没有宪法，无法无天，结果不是胜利了吗？所以，迷信宪法的思想是极其错误的，是要亡党的。”显然实施这部宪法已经没有必要了。
细想起来也是，我们是共产党领导的社会主义国家。宪法是党领导人民制定的，宪法的贯彻执行也必须在党的领导下，但是既然是国家大法，党自己必须在宪法的范围内活动，这显然很碍手碍脚不方便。据说，1958年毛泽东在一次会议上说，“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。我们基本上不靠那些来维持秩序。”
事实上，社会主义国家的执政党与宪法的关系是领导与被领导的关系，党处于宪法之上；而宪法又是国家大法，是立法之本，它应是独立的。这成了一个难解的扣。处于一党之下的宪法，本身对维护自己的大法尊严缺乏底气，也没有有效的规定保障和监督实施。这部宪法虽然规定了由“全国人大”来监督宪法的实施，实际上客观存在的社会现实是：国家的事党说了算、党的事一人说了算。这样的执政格局下，宪法已被虚置。面对社会生活存在的违宪行为，不仅全国人大没有表达也不可能表达任何不同的意见，连党内也只有那个“和尚打伞无法无天”的一个人说了算，还谈什么宪法监督。
后来文革朗朗乾坤一片红，国人对宪法全都失忆了，“全国人大”选举的共和国主席刘少奇，在中南海遭围殴时突然醒过来，高举1954年宪法呼喊：我还是中华人民共和国主席，受宪法保护。但只落下笑柄，笑他愚，悲他蠢，死到临头想到了宪法，早干嘛去了。
宪法之上的那个人要他死，宪法干瞪眼也帮不了他，他只有客死异乡一条路。你说，要是宪法独立于政党之外，身为共和国主席，能就那么方便的被人像踩死个蚂蚁般就给灭了吗？起码至今仍名为中国最高权力机关的“全国人大”不那么容易通过吧。不过话又说回来，既使历史重现，最高权力机关“全国人大”还是不可能发出异议声音的。如果能发异议声音它就不是中国的最高权力机关“全国人大”了。而异议声音对我们的执政党，对我们的国家是多么重要啊！心痛！
我国第一部宪法——1954宪法，是建立在被各族人民称为人民大宪章的“共同纲领”基础上的。三年后说废止就废止了，连个解释也不给。直到1975年第二部以“四个存在”、“阶级斗争必须年年讲，月月讲，天天讲”的基本路线为基础、以“无产阶级专政下继续革命学说”为理论指导、毛主席亲自制定的宪法诞生，长达二十多年里，历经反右、大跃进、大炼钢铁、大办人民公社、文化大革命；别的不提，单是整治中国人，那罪名就有87种——从最重的“反革命”“走资派”、到最轻的“变色龙”“小爬虫”，还不算根红苗正的无产阶级阶级兄弟们之间走火入魔呼喊着一样的口号——忠于毛主席——而行之的血肉相博，国家能不推向崩溃的边缘吗。
宪法的命运就是民族的命运，国家的命运。1954年宪法给我们留下什么启示和教训，至今，还值得国人深思。刘少奇临危手握宪法，宪法保护不了他，给所有有权力“玩”宪法的人一深刻教训，没有一本独立的基本大法保护，受害的不止是屁民。
毛泽东1957年后为何否定1954年亲自制定的宪法？原标题：毛泽东对新中国法制建设的历史贡献作者：刘维芳
来源：《中国特色社会主义研究》2006年第5期
来源日期：2011-1-27
本站发布时间：2011-1-27 20:08:41
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一、摧毁国民党旧法统，为新中国法制建设铺平道路。
国民党旧法统是植根于旧中国半殖民半封建社会基础上的上层建筑，体现了大地主大资产阶级的意志和利益。无产阶级和广大劳动人民要想真正获得解放，必须在摧毁反动统治阶级的斗争中，同时进行反对统治阶级法律的斗争。摧毁国民党旧法统，就是废除以国民党《六法全书》为代表的一切反动法律。《六法全书》体系的形成经历了三个时期：清末修律奠定了六法全书的最初体系;国民政府成立时期，六法全书内容得到完善;国民政府时期，六法全书从体系到内容进一步发展并成熟。[1]
毛泽东很早就看到了国民政府法律对国民党政权的重要作用。从他在井冈山开辟第一个农村革命根据地、建立和扩大苏区时起，就着手彻底废除旧法律，并亲自主持制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》等一系列革命法规。抗日战争时期，他及时把“废除一切束缚人民爱国运动的旧法令，颁布革命的新法令”[2]作为抗日救国十大纲领的重要内容提出。1940年2月，他在《新民主主义的宪政》中进一步指出：“只有破坏旧的腐朽的东西，才能建设新的健全的东西。”[3]同年5月，他又提出，共产党人“对于一切反共顽固派的防共、限共、反共的法律、命令……，原则上均应坚决地反抗之，均应采取坚决斗争的态度”。[4]1945年4月，在《论联合政府》的报告中，他将“取消一切镇压人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体等项自由的反动法令”[5]作为中国共产党在现时期的具体纲领提出。
1949年初，针对蒋介石提出的以保存伪宪法、伪法统等作为和谈条件的声明，毛泽东发表了《评战犯求和》的文章，对蒋介石的法权要求进行政治上的逐条批驳，指出蒋介石是要“确保中国反动阶级和反动政府的统治地位，确保这个阶级和这个政府的‘法统不致中断’。”这个‘法统’倘若‘中断’了，“国民党匪帮将告灭亡，一切大中小战争罪犯将被捉拿治罪。”[6]1月14日，他又在《中共中央毛主席关于时局的声明》中针锋相对地将“废除伪宪法”和“废除伪法统”，作为和国民党和平谈判的八项条件之两项，[7]其实质就是要求在全国范围内彻底推翻国民党政府的法统，彻底废除国民党政府制定的一切法律。1949年2月22日，中共中央根据毛泽东提出的上述指导原则，发布了《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》，明确提出：“在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的《六法全书》应该废除”。[8]1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”，[9]正式以法律形式宣告了国民党旧法统的灭亡。
国民党旧法统的废除，宣告了国民政府政权的彻底终结，为新中国法制建设排除了障碍、奠定了基础。在当时国内无产阶级和资产阶级、人民革命势力和国民党残余为代表的反动势力尖锐激烈的矛盾冲突背景下，恰似毛泽东所说，“谁胜谁负的问题还没有真正解决”。[10]在除旧布新、废除国民党旧法统、确立无产阶级人民新法制的过程中，决不可能允许一些人高谈阔论法的继承性。所以，正如张友渔先生所说：“解放初，我们废除国民党的‘六法全书’，这是完全正确的，因为‘六法全书’代表国民党的法统，不废除这个法统，我们就不能确立自己的革命法制。”[11]
二、领导制定了新中国立国、治国的根本大法——共同纲领和1954年宪法。
废除国民党旧法统后，中国共产党要确立自己的合法地位，必须制定自己的宪法和法律。
为此，以毛泽东为首的中国共产党人在建国前夕和新中国建立之后，先后制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和中国历史上第一部社会主义类型的宪法——《1954年宪法》，奠定了新中国立国、治国的最根本的法律基础。
毛泽东自始至终关心着共同纲领的起草情况。据胡乔木回忆，并结合有关档案资料，从1949年9月3日至13日，毛主席至少对四次草案稿、共计200余处进行了细心修改。[12]不仅如此，在纲领制定之前，毛泽东在《论联合政府》的报告中，就首先提出了要制定一个共同纲领的想法。建国前夕，毛泽东又为召开政协会议制定共同纲领多次向民主人士征求意见。在毛泽东为首的中共领导人的努力下，各民主党派和无党派民主人士中的大多数，在彻底推翻国民党反动统治和建设新民主主义中国这两个基本问题上，与共产党取得了共识。这为共同纲领的正式制定，创造了必要的前提。《共同纲领》制定前，毛泽东提出的许多思想和理论也为它的制定奠定了坚实的理论基础和政策基础。他在七届二中全会的报告中阐述的“五种经济成分”理论以及此后提出的“发展生产，繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”的经济方针，构成了共同纲领中经济政策的基本内容。他在《新民主主义论》和《论联合政府》两篇著作中论述的新民主主义政权的基本原则，尤其是在《论人民民专政》中指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[13]澄清了当时在新中国政权性质问题上的一些模糊认识，构成了共同纲领中有关政权部分的主要内容。他在七届二中全会上阐述的关于中国共产党与党外人士长期合作的思想，成为中国共产党与民主党派合作的指导思想，并为共同纲领中政协地位的有关规定提供了必要的理论基础。《共同纲领》颁布后，毛泽东对纲领的实施也十分重视。他在1950年6月14日指出：“我们有伟大正确的共同纲领以为检查工作讨论问题的准则。共同纲领必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。”[15]
《共同纲领》以根本大法的形式确认了中国共产党领导全国人民进行革命斗争的成果，确立了我国的国家性质和政权形式;为新中国的政治、经济、文化等各项事业的发展指明了方向，提供了法律依据和保障;为新中国法制建设奠定了良好的基础，成为我国法制建设开端的标志。新中国后来历次宪法的许多内容，包括中华人民共和国国名，都是由共同纲领首先确定的。共同纲领所采用的“序言”、“总纲”式的文件形式，也被以后历次宪法沿用。
1954年宪法是毛泽东亲自领导起草的。为起草好这部宪法，毛泽东倾注了很多心力。1954年1月15日，他在给刘少奇及中共中央的电报中，谈到起草小组的工作计划，这个计划具体而详细，为按时完成讨论稿奠定了基础。为了使各政治局委员和在京的中央委员具备宪法方面的知识，以便在讨论宪法草案时能提出有建设性的意见，他还在电报中开设了关于中外各种宪法的书目，共十种，要中央政治局委员和在京的中央委员抽时间阅读。在此之前，毛泽东还让田家英搜集了两大篇有关宪法方面的书籍资料，进行比较研究。后来毛泽东在谈到这部宪法的成功经验时说：“这个宪法草案也总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验”，“也参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西。”[16]
在1954年宪法起草过程中，宪法起草委员会共召开了九次全体会议，会上毛泽东有过不少插话和讲话。如在第一次全体会议上，在说到资产阶级国家的总统可以解散国会时，毛泽东插话道：“我们的主席，总理，都是全国人民代表大会产生出来的，一定要服从全国人民代表大会，不能跳出‘如来佛’的手掌。”[17]他的这几次插话以及讲话，对宪法的起草和修改都具有很高的指导意义。毛泽东对宪法草案讨论稿从内容到文字也进行了反复推敲和修改，使宪法更具科学性、严密性。虽然他修改宪法草案的文献没能完全保留下来，但从现有的16条批语中，足见其在这上面耗费的心力。例如，宪法第32条是关于全国人民代表大会行使罢免权的，原稿中没有罢免国家主席的内容，而毛泽东当时任中央人民政府主席，他在此上方批了“国家主席的罢免”7个字。[18]这样，一届人大一次会议通过的宪法采纳了这条建议，在第28条规定全国人民代表大会有权罢免中华人民共和国主席、副主席。
1954年宪法是以《共同纲领》为基础的，又是《共同纲领》的发展。它第一次以正式的根本法形式，记录了全国人民在中国共产党领导下，进行长期革命斗争取得的胜利成果;第一次以根本法的形式确认了千百年来受压迫的人民群众翻身做主人、成为主人翁的事实。它是新中国诞生后的第一部宪法，也是中国几千年历史长河中的第一部社会主义类型的宪法。它在我国宪法史、以至在中国整个法制史上都占有重要的地位。在后来的宪法中，一些最根本的制度，例如人民民主专政制、人民代表大会制、民族区域自治制、生产资料公有制等，都是从1954年宪法那里延续下来的。即使是宪法的体系结构，也是由1954年宪法首先奠定的。
三、提出了一系列有价值的法制原则和思想。
1、实事求是、从实际出发的立法原则
毛泽东指出：“马克思主义叫我们看问题不要从抽象的定义出发，而要从客观存在的事实出发，从分析这些事实中找出方针、政策、办法来。”[19]建国前夕、建国初期制定的一系列法律、条例、章程以及1954年宪法，都是在他“实事求是、从实际出发”立法原则指导下进行的。在起草1954年宪法时，毛泽东确定的根本指导方针是：“以事实为根据，不能凭空臆造。”[20]同时，在宪法条文的起草中，他还说“现在能实行的我们就写，不能实行的就不写。”[21]“文化大革命”中，这一立法原则遭到破坏，直到党的十一届三中全会后才得以恢复。1982年宪法及以后的—系列法律和法规，都充分体现了这一原则。
2、民主的立法原则
民主的立法原则主要是指，在立法过程中始终贯彻从群众中来、到群众中去的原则，广泛听取群众的意见和建议，使法律更具民主性。为制定《共同纲领》，毛泽东等中共领导人在制定之前就广泛征询各民主党派和人民团体的意见，制定中从初稿提出至通过，除各党派在组织内讨论外，先后还经过了七次反复讨论。讨论中提出的意见，有的被采纳或者基本被采纳，有的为进一步修改提供了参考。1954年宪法起草过程中，宪法草案经过了三次大规模的群众性讨论。毛泽东认为，这个宪法草案所以得人心，“就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。……过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。”[22]党的十一届三中全会以后，我国所制定的《刑法》、《刑事诉讼法》、《经济合同法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及1982年宪法等一批重要的法律、法规，都是在坚持民主原则基础上制定出来的。
3、原则性和灵活性相结合的立法原则
他在谈到1954年宪法草案时曾说：“我们的宪法草案，结合了原则性和灵活性”。[23]1956年，在《论十大关系》中谈到中央和地方的关系时，他又说：“我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。我们要统—，也要特殊。”[24]这也体现了原则性和灵活性的结合。十一届三中全会后，他的这一思想得到了继承。1982年宪法规定，立法权属于中央，法律只能由全国人大和它的常委会制定，但地方在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报人大常委会备案。[25]这一内容正是毛泽东“原则性和灵活性相结合”立法原则的具体体现。
4、法律面前人人平等的思想
建国前夕，他指出，某些犯有重大错误的干部和党员，“群众不但有权对他们放手批评，而且有权在必要时将他们撤职，或建议撤职，或建议开除党籍，直至将其中最坏的分子送交人民法庭审处”。[26]1957年，他在《在省市自治区党委书记会议上的讲话》中又强调：“一定要守法，不要破坏革命的法制。……我们要求所有的人都遵守革命法制，并不是只要你民主人士守法。”[27]虽然在毛泽东晚年，他的许多做法违背了上述思想。但这一思想在十一届三中全会后被党的第二、三代领导集体继承，并成为我国社会主义法治国家建设过程中的一项重要内容。
5、改造第一、给予出路的刑罚思想
毛泽东给予出路思想的突出特点是他的“在劳动中改造为新人”的思想。1956年，他在《论十大关系》中指出：“今后社会上的镇反，要少捉少杀。……他们中的多数，要交给农业合作社去管制生产，劳动改造。”[28]后来，毛泽东又及时制定了“改造第一、生产第二”的劳动改造方针，使新中国在对犯罪分子的改造自新方面取得了极大的成功。十一届三中全会以后，党和政府提出了对青少年罪犯“教育、挽救和改造”的方针，就是毛泽东同志关于劳动改造罪犯思想在新时期的重大发展。因为毛泽东一贯坚持给予出路的政策，所以他一再强调慎用死刑。1951年在镇压反革命运动中，他提出：“凡介在可捕可不捕之间的人一定不要捕，如果捕了就是犯错误;凡介在可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误。”[29]为了使“慎用死刑”的思想落到实处，毛泽东还提出了严格的死刑审批复核程序和死刑缓刑的思想。1951年5月8日，他在《中央关于对犯有死刑的反革命分子应大部采取判处死刑缓期执行政策的决定》中指出：“凡应杀分子，只杀有血债者，……其余，一律采取判处死刑、缓期二年执行、在缓刑期内强制劳动、以观后效的政策。”[30]此后，死缓一直被沿用。1979年通过的刑法，将这项政策固定下来，成为死缓制度。
四 结语
虽然建国之初，毛泽东对我国法制建设事业做出了历史性的贡献。令人遗憾的是，1957年以后，他亲自制定的1954年宪法并没有很好地得到贯彻，他的许多法制原则和思想甚至被否定，其中的原因是多方面的：一、历史原因。我国是一个有着长期“人治”传统的国家，“人治”思想不仅影响着百姓，而且深刻影响了党的各级领导干部。同时，我们党在没有夺取全国政权以前，在被压迫得不能利用合法斗争的时候，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的;长期处在革命和战争环境，也使得我们党在处理一些问题时很难事先去制定一些法律，而不得不通过政策加以解决;夺得全国的政权以后，我们又彻底摧毁了旧政权机关和旧法统，仇视旧法制的心理同时也引起了轻视一切法制的心理。全国解放初期，我们接连发动了几次全国范围的群众运动，革命的群众运动是不完全依靠法律的。这也助长了人们轻视法制的心理。“人治”传统和轻视法制的心理很容易导致破坏法制现象的发生。二、体制原因。解放以后我国长期实行高度集中的政治体制和计划经济体制，权力高度集中的政治体制容易强化权力的中心主义，这与法制的法律至上原则、权力制约原则是不相容的。计划经济具有很强的政治性，往往根据政治需要进行决策，经济服从于政治，这也不利于法制的有效贯彻执行。更重要的是，计划经济的高度集权形成了下级绝对服从上级、经济组织服从政府的政治、社会结构。在这种结构中经济主体关系无独立平等可言。在一个没有独立、平等主体的社会关系中很难有真正意义上法制的实现。三、个人因素。毛泽东法制思想是在革命战争时期和建国初期激烈的阶级斗争背景下产生和发展的，由于受革命战争中思维方式和习惯作法的影响，不可避免地带有强烈的阶级斗争色彩。毛泽东认为法制的主要功能是革命和阶级斗争，把法制仅仅作为实现政治统治的方式，忽视了法制对社会生活尤其是对社会经济组织管理方面的职能。他虽然制定了我国第一部社会主义类型的宪法，但是未能把社会主义法制建设提升到战略目标和根本任务的高度来认识和把握，在实践上习惯于视法制为单纯性的方法和手段。随着阶级斗争的扩大化、绝对化，法制被视为对敌专政的“有力武器”。从这一角度来说，毛泽东偏重于法制的手段性价值和工具性意义，未能重视法制建设的目标任务，从而不利于法制作用的进一步发挥。
尽管如此，以毛泽东为首的党的第一代领导集体对新中国法制建设的最初探索，毕竟奠定了我国社会主义法制建设的最初基础和基本框架，尽管其中有着一些错误和曲折，他们探索的深度和广度也无法与十一届三中全会之后我国的法制建设相比，但是，正如列宁所说：“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内”。[31]“判断历史的功绩，不是根据历史活动家没有提供现代所要求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了的新的东西。”[32]所以，“大辂始于椎轮”，毛泽东对新中国法制建设的筚路蓝缕之功，是无法抹煞的。
注释：
[1]李龙.新中国法制建设的回顾与反思[C].北京：中国社会科学出版社，2004：20-28.
[2][3][4][19][5][6][7][13][14][26]毛泽东选集[C].北京：人民出版社，1991(2)：355，732，754，(3)：853，1063，(4)：1382，1389，1480，1476，1272.
[8]中共中央文件选集[C].北京：中央党校出版社，1992(18)：152.
[9][15]人民日报[N].1949-9-30，1950-6-15.
[10][24][27][28][16][21][22][23][24][29]毛泽东文集[C].北京：人民出版社，1999(7)：230，32，197-198，37，(6)：325-326，326-327，325，326-327，159.
[11]张友渔.关于法制史研究的几个问题[J].法学研究.1981(5).
[12]胡乔木.胡乔木回忆毛泽东[C].北京：人民出版社，1994：562.
[17]许崇德.共和国第一部宪法诞生记[J].半月谈.1999(9).
[18][30]建国以来毛泽东文稿[C].北京：中央文献出版社，1990(4)：454-458，1988(2)：280.
[20]毛泽东传(1949-1976)[C].北京：中央文献出版社，2003(上)：320.
[25]中华人民共和国宪法[C].北京：法律出版社，1987：38.
[31]列宁选集[C].北京：人民出版社，1995(2)：375.
[32]列宁全集[C].北京：人民出版社，1984(2)：154.
余汝信：1970年宪法修改草案解读
时间:2011-01-25 来源:《记忆》2009年第七、八期（总第十七、十八期） 作者:余汝信 被查看: 309次
1970年9月中共九届二中全会基本通过的《中华人民共和国宪法修改草案》（以下简称《草案》），是毛泽东“无产阶级专政下继续革命”理论在法律层面的集中体现。《草案》虽曾由中共中央于当年9月12日通知发至基层单位交群众讨论，惟因四届人大当年未能如期召开而遭搁置。次年“九一三事件”之后，又因涉及林彪的名字而被集中收缴销毁。时隔近四十年，《草案》在民间留存下来者，恐已是凤毛麟角。笔者当年参加宣讲学习，私藏了一份，侥幸保存至今。现将其公诸于众并略加释析，以期对后人了解和认识毛泽东“无产阶级专政下继续革命”的理论以及毛晚年的国家学说有所裨益。
一、修改过程简述
1、宪法工作小组
据汪东兴回忆，1969年“九大”开过后，毛泽东即要着手解决政府工作、修改宪法等方面的问题，提出准备召开四届人大。1970年3月初，在武汉的毛泽东接到周恩来的一封信和附来的一份宪法修改草案提要。3月7日，毛要随卫的汪东兴回京向周恩来等传达他的意见。（汪东兴《汪东兴回忆：毛泽东与林彪反革命集团的斗争》，北京：当代中国出版社1997年11月第一版17-20页）
3月8日晚，周恩来主持中央政治局会议，传达讨论毛的意见。“会议一致拥护毛泽东意见，商定立即着手进行以下工作：（一）成立由周恩来、张春桥、黄永胜、谢富治、汪东兴组成的工作小组，负责四届人大代表名额和选举工作，并约各省、市、自治区负责人面商；（二）成立由康生、张春桥、吴法宪、李作鹏、纪登奎组成的工作小组，负责修改宪法工作，先将修改要点写出，至四月八日完成修改工作；（三）由周恩来、姚文元主持起草政府工作报告稿，集中讲当前政策和计划问题等。（《周恩来年谱1949-1976》下卷，北京：中央文献出版社，1997年5月第一版353页）
笔者认为，上述三个名单，不是北京周恩来等所能决定的，毛必然事前有所授意。其中宪法工作小组名单，尤值得注意之处有二：
其一，小组由康生牵头，张春桥辅之。康、张二人是主角，其他人是次要的。康是毛所属意、拟取代朱德位置的四届人大常委会第一把手（《草案》称之为常委会主任）。张身兼两个班子的主要成员，是毛所倚重的”无产阶级专政下继续革命“理论的主要诠释者和承继人。
其二，名义上还是中共第四号人物的”理论家“陈伯达，被排除在上述三个班子尤其是宪法工作小组之外。陈伯达是1954年宪法小组排名第一的成员，1954年宪法起草委员会的实际负责人。这是否可以表明，毛泽东已决心另起炉灶，与1954年宪法彻底切割？再，是否还可以表明，在1969年发生毛泽东拒绝审阅陈伯达起草的”九大“政治报告稿这种反常情形之后，在尚未召开九届二中全会之前，毛与陈的怨隙已悄然扩张？
2、宪法修改工作启动
3月16日，周恩来主持中央政治局会议，讨论通过宪法工作小组起草的、就修改宪法的指导思想和修改宪法中的一些原则性问题向毛泽东、林彪所作的《关于修改宪法问题的请示》及其附件。毛阅批了这个报告。
3月17日至24日，中央召开由政治局委员，各省、市、自治区革委会核心小组负责人以及解放军各军区、各总部、各军兵种负责人参加的工作会议。会议在北京举行，到会103人，由周恩来主持，主要内容是布置四届人大代表的选举工作，以及对宪法的修改提出初步意见。会议期间，宪法工作小组负责人于3月18日晚上就小组的工作情况向会议通报。
通报提及，一些原则性的问题，要向毛泽东请示。如其中”4、国家机构问题。就是不设国家主席，有关国家主席职权的条款，有些是否可以并入人大常委会职权中。如不设主席，宪法第四十二条规定‘中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席’，这一条怎么解决？是毛主席统率。国防委员会要不要？值得考虑。原宪法第四十三条关于最高国务会议问题，如何处理？可否删去？地方各级人民代表大会名称不变，各级人民委员会的名称要不要？现在是革命委员会，是否要把原来的名称改过来，仍用人民委员会？省长、副省长等是否改为主任、副主任？我们认为，用革命委员会的名称为好。检察院取消了，主席早有指示。还保留法院“。（许崇德《中华人民共和国宪法史》下卷，福州：福建人民出版社2005年5月第二版267页）
7月10日，周恩来主持中央政治局会议，”审议《中央准备召开党的九届二中全会和四届人大的工作计划（送审稿）》。工作计划包括：（一）建议成立由毛泽东、林彪分别担任正、副主任的中央修改宪法起草委员会；（二）七月十一日至八月二十日，完成宪法修改的准备工作，讨论通过四届人大代表名单，同时准备政府工作报告、国民经济计划等文件；（三）八月二十八日，召开九届二中全会；（四）九月十五日至二十四日，召开四届人大会议。次日，将工作计划稿分别报送毛泽东、林彪“。（《周恩来年谱1949-1976》下卷378页）
3、修改宪法起草委员会及其会议
1970年7月12日，中共中央修改宪法起草委员会成立。该委员会由毛泽东任主任，林彪任副主任，委员55人名单如下：
中央政治局委员19人：叶群、叶剑英、刘伯承、江青、朱德、许世友、陈伯达、陈锡联、李先念、李作鹏、吴法宪、张春桥、邱会作、周恩来、姚文元、康生、黄永胜、董必武、谢富治。
中央政治局候补委员4人：纪登奎、李雪峰、李德生、汪东兴。
各省、市、自治区党的核心小组负责人24人：潘复生、王淮湘、吴德、解学恭、谢振华、吴涛、冼恒汉、李瑞山、张江霖、康健民、赛福鼎、杨得志、南萍、韩先楚、程世清、刘兴元、韦国清、华国锋、曾思玉、刘建勋、张国华、天宝、谭甫仁、蓝亦农。
其他（工农兵代表和知识分子代表）8人：王洪文、倪志福、蔡树梅、尉凤英、陈永贵、吕玉兰、张积慧、郭沫若。
7月17日中午，该委员会在北京京西宾馆举行第一次全体会议。会议由周恩来主持，毛泽东、林彪、刘伯承、谢富治缺席。周恩来称：“这次，成立了宪法修改委员会。在北京有一个修改宪法起草小组，四个月中，由康生、春桥、法宪、作鹏、登奎共同起草多稿。小组根据毛主席的要求，放进了新的东西。总之，要使宪法简明扼要，通俗易懂。正如新党章一样，工农兵能背诵。修改的宪法当然不会这么短，但是要能够容易记。这是毛主席的要求。”周说，原来的宪法106条，9000多字。现修改的有两个稿子，一个是60条，6000多字；一个是30条，4000多字，经请示毛主席，主席指示，把这两个稿子都发给大家，让大家看一看，提出意见。（《中华人民共和国宪法史》下卷270-271页）
周恩来还称，宪法修改要拟个《通知》，明天就要讨论。拟《通知》的问题，根据工作计划，地方的讨论意见由各省（直辖市、自治区）集中，军队由部队自行负责。从7月25日开始到8月5日第一次集中，8月15日第二次集中。意见汇总后，向毛主席报告，再由党的九届二中全会讨论，准备于8月下旬开九届二中全会，从党的方面可以定稿。定稿后8月25日至9月10日发动群众讨论，因为9月15日至24日开四届人大，所以在讨论宪法修改草案的同时应将四届人大代表正式由群众通过。（《中华人民共和国宪法史》下卷271页）
7月20日，中共中央发出关于修改宪法及讨论和通过四届人大代表问题的《中共中央通知》。当晚，由周恩来主持中央修改宪法起草委员会会议，讨论贯彻《中共中央通知》的问题。周称：“请你们每个组议一本宪法30条出来。请秘书改出来，你们过问一下，看一看。每组一本，共五本。送来我们看，送主席、林副主席。把意见单独写出来。还有特殊的意见，例如江霖同志提出的连人大常委会也不设。”（《中华人民共和国宪法史》下卷271-272页。江霖，即张江霖，时任中共青海省核心小组副组长，省革委会第一副主任，青海省军区副司令员，中央修改宪法起草委员会委员）
在当晚的会议上，宪法工作小组负责人还谈了四个问题：（1）从今年3月到7月，宪法工作小组共出了8个稿子，其中6个稿子认为不要设国家主席。地方的同志认为，应该设国家主席，让毛主席当主席。政治局讨论，也认为还是要主席的好。向主席报告，主席说，不要，我不当主席。不要因人设事。（2）所有制只写两种，不留单干的尾巴。（3）武装的最高统帅归党中央委员会，主席、副主席。（4）主席讲，要允许罢工、反对官僚主义。60条的稿子，7000字，主席不愿看。又压缩成30条，4000多字。宪法工作小组希望最好能减到3000字至3500字。（《中华人民共和国宪法史》下卷272页）
4、康生8月22日的讲话
8月22日晚，即在中共九届二中全会开幕的前一天，中央修改宪法起草委员会在江西庐山举行了最后一次会议。毛泽东、林彪照惯例未出席，会议由周恩来主持。周称，今天政治局委员中富治同志和伯承同志请假，永胜同志跟纪登奎同志值班。起草委员会其他的各省市来的人24位，还有8位工农兵、知识分子都到齐了，一共51位。周请康生讲话。（以下康生讲话内容见《中华人民共和国宪法史》下卷273-279页）
康生着重解释了现在的稿子与7月间讨论的试改稿第三稿有什么不同的增改内容。在谈及国家机构部分时，康生指出有以下几个重要修改：
1、第十六条。关于人民代表大会问题，删去了一句话：“人民代表大会行使国家立法权”。陈伯达特别提出这个问题。立法权主要的还是共产党。今天，主席也讲了，共产党、国务院，都立法，单独地写这一句，恐怕不合符实际。所以就不写那一句了。
2、第十九条。删去了国务院是“最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。这一条简化了。国务院就是中央人民政府。删去执行机关、行政机关，就不那么绝对地把三权鼎立突出了。这样合乎事实。
3、第二十一条。关于国家行政区划，增加了地区一级。各省的专区要成为一级政权。……
4、第四个问题，意见比较多的是人民法院。这个问题嘛就是有人提议人民法院不要了，同公安机关合并，也就是司法、检察、公安统一起来。咱们老根据地的办法就是这样子的。但在延安的时候法院还有。有的提议，法院作为国务院的一个组成部分。还有一种不占多数的意见，说注意到国际的影响，还是暂时保留着好。我们现在还是留着，所以专门写了那么一条。法院院长到底怎么组成？原来的稿子根本没有，马马虎虎的没有说。后来，郭老（指郭沫若，时任中国科学院革委会主任[仍保留院长名义]，中央修改宪法起草委员会委员）提出，法院怎么产生呢？他想了个办法，说是写成由法律规定好了。由法律规定，是一句空话。政治局讨论时说，还是写上由本地的人民代表大会的常设机关来任免。那就是说，地方的法院由革委会任免。看这样子成不成？我记得程世清同志（程世清时任江西省革委会党的核心小组组长，省革委会主任，省军区政委，中央修改宪法起草委员会委员）说，地方法院根本不要。这也是一个意见，没有把握，写上供大家讨论就是了。
康生将全稿的修改之处一一讲完后，又就另外一些意见简要地谈了他和宪法工作小组的看法。
康生称：地方上讨论中反映的问题，还有一个没有写进去。有的单位说，我们社会主义已经建成了，现在的总任务应该明确地提出消灭三大差别，为过渡到共产主义社会而奋斗。大概看来多数不赞成这个意见。多数的意见认为，我们已经取得伟大胜利，但是不要轻易地说社会主义已经建成。我们革命的最后胜利，不但需要本国的无产阶级和广大人民群众的努力，而且有待世界革命的胜利，有待于地球上消灭人剥削人的制度，使整个人类都得到解放。实现共产主义是一百年，甚至几百年的事情，这部宪法不可能管这么长。
在谈完对其他问题的看法后，康生最后说：此外，还有一个问题没有动，但是提的意见不少。这就是关于国旗、国徽、首都，还有国歌。有的人提议说，“五星红旗的4颗星要减去2颗，即减去一个资产阶级，减去一个臭知识分子，只要工农就行了。”有的讲：“一共要8颗星，那一颗大的是毛主席，那7颗小的是7亿人民。”那么，将来再8亿人民怎么办呢？那就又要添了。有的说，“这边画上一条枪，那边画上一枝笔。枪杆子，笔杆子，两杆子要画上。”还有的说：“当中要画上毛主席的书。有笔就要有书。”画上毛主席的书，那么毛主席呢？就要再加上毛主席的像了。所以，这方面没有改动。关于国歌，意见也很多，有的讲把《东方红》作为国歌；有的讲，用原来的曲子，改写歌词。（有人插话：上海已经有了两个稿子了。张春桥插话：江青同志已经组织了好几次，而且修改过好几次，现在还没有完全修改出来。）这方面的积极性很高，群众的创造性也有，是有好的。（江青插话：有个工人同志写了一个。王洪文插话：上海写的都寄给于会泳同志了。他不是集中改吗？现在好多意见都集中到他那里去了。）群众的积极性、创造性是蛮可爱的。但是可惜现在也不晓得吸收哪个意见好，所以结果还是照原来的，没有动。
5、周恩来8月22日的讲话
康生讲完后，周恩来讲话。周称：
下午见主席，我们特别提了国家主席的问题。报告上已经说了嘛，但我们又说了：大家热切希望，既然是一元化嘛，党的主席、国家主席也要一元化，尽管是个形式，但群众热望毛主席当国家主席，林副主席是当然副主席。这样就满足群众愿望。领导嘛，当然是毛主席为首、林副主席为副的党中央的领导了。但在国家形式上，是国家元首、副元首，我们并且还提了个方案，说接待外国使节可以由元首授权，国家主席授权人大常委会主任、副主任接待使节。大概几位同志，伯达、康老、我、林副主席，四个人都说了，主席说，那是个形式。（康生插话：主席还有句话，说“我提议修改宪法就是考虑到不要主席”。）当然，起草的稿子还是照顾那一个一开始由东兴同志传达的主席的意思。但我们还是反映一下子，还提出了一个方案。主席说，现在当然也见了不少外宾，也可以不见，有些不是也没有见嘛。主席说，当国家主席、元首嘛，就是有点好客，不太好不见，虽然接待使节可以由别人。实际上，这个问题主要的还是党的领导和行政上国务院，党的本身也还有一些事。设立人大常委会为的培养干部。外国人不是说，党的决议人民代表大会保证通过，人大常委会更是保证通过。资产阶级也是这样的，你看嘛，英国的国会制，还不是多数是工党的决定？然后国会通过就是了。甚至还没有通过就已经宣布了。现在是保守党是多数了，是保守党的国会。美国也是一样。资产阶级也是一个党和一个行政机构。主席说，那两层都有必要，人民代表大会和常委会。后来康老也说，有人主张把人大常委会同国务院合在一起。主席说，那也不行了，总还要有那么一个机构才行。（《中华人民共和国宪法史》下卷279-280页）
周恩来的讲话，传递了两个重要信息。其一，此际的毛泽东，将西方民主国家的政治制度有意曲解为“资产阶级也是一个党和一个行政机构”，以此为其有意矮化国家立法、司法机构的作用服务；其二，在设国家主席问题上，周的这一讲话与《周恩来年谱》所记载的同一天下午召开的中央政治局常委会情况相吻合。（《周恩来年谱1949-1976》下卷386页）正如周所称，政治常委五人中，“伯达、康老、我、林副主席，四个人都说了”，应设国家主席，只有毛不同意，“主席说，那是个形式”。毛还说，我提议修改宪法就是考虑到不要国家主席。如果你们愿意要国家主席，你们要好了，反正我不做这个主席。毛坚持己见，不容置辩，四人不得不从。
在康生讲话时，周恩来曾插话称，修改草案“定了以后，以主席为首、林副主席为副的起草委员会的名义，向全会的同志发下去，大概估计明天可以发。”实际上当晚起草委员会会议已算定稿，并即由中央办公厅印刷以备交第二天开幕的九届二中全会参加者“讨论通过”。
6、林彪8月23日的讲话，九届二中全会“基本通过”《草案》
8月23日，林彪在九届二中全会开幕式上讲话。林彪称：“这个会和人代会以及宪法，对于巩固无产阶级文化大革命的成果，巩固和加强无产阶级专政，反帝反修的斗争，对国际共产主义运动，都会是有影响的。”“全会这次的三个题目，是全国人民政治生活中间的大事，三件大事。这次我研究了这个宪法，表现出这样的一种情况的特点，一个是把毛主席的伟大领袖、国家元首、最高统帅的这种地位，毛泽东思想作为全国人民的指导思想，这一点非常重要，非常重要。用法律的形式巩固下来非常好，非常好！很好！这个可以说是宪法的灵魂。是三十条中间在我看来是最重要的一条。这条反映出我国革命经验中间最根本的经验。”（林彪在九届二中全会开幕会上的讲话，1970年8月23日，中共中央文件·中发[1972]5号）
官方认可、在中国大陆公开出版的《“文化大革命”简史》，在“九届二中全会上的交锋”一节中称：“会议一开始，林彪就在全体会议上抢先发表讲话。他强调宪法草案的特点是，‘肯定毛主席的伟大领袖、无产阶级专政元首、最高统帅的这种地位’，‘用宪法的形式把这些固定下来非常好，非常好！可以说是宪法的灵魂’。林彪在这里使用‘无产阶级专政元首’的提法，显然是改换另一种用语，表达他仍然坚持设国家主席的主张”。（席宣、金春明《“文化大革命”简史》[增订新版]，北京：中共党史出版社2005年1月第2版202页）
笔者怀疑，《“文化大革命”简史》的作者在动笔之前并未认真阅读过林彪的讲话和九届二中全会“基本通过”的宪法修改草案。《草案》第一章第二条即称：“毛泽东主席是全国各族人民的伟大领袖，是我国无产阶级专政的元首，是全国全军的最高统帅”。故而，“无产阶级专政的元首”是得到毛泽东批准、全会“基本通过”的提法，绝不是林彪个人的提法。林彪的提法其实与《草案》是一致的。这里的“无产阶级专政的元首”或“国家元首”，并不等同于国家主席，否则，按《“文化大革命”简史》作者的逻辑，岂不是整个中央全会都坚持设国家主席？
未可否认，虽然《草案》已基本定稿，九届二中全会上关于是否设立国家主席问题，讨论中仍然有过反复。在此过程中，汪东兴起了重要的作用。陈伯达之子陈晓农称：“汪东兴在全会上所起的作用是最令人难以理解的，很值得研究。按道理，他是与毛泽东朝夕相处的人物，没有人比他更了解毛泽东的意图，可是他在华北组的发言中却毫不犹豫、毫无疑虑地表示赞成设立国家主席”。（陈晓农《陈伯达最后口述回忆》，香港：阳光环球出版香港有限公司2005年6月修订版384页）
庐山上的风云突变与汪东兴的表现，是一个很有意思的话题，惟限于篇幅，在此不赘。
9月6日，九届二中全会闭幕。9月12日，中共中央发出通知称：“现将中国共产党第九届中央委员会第二次全体会议基本通过的《中华人民共和国宪法修改草案》发给你们，请你们立即转发给各厂矿、公社、军队、机关、学校、企业事业单位、街道组织的基层领导机构，广泛地组织人民群众进行讨论，提出修改意见”。“请各省、市、自治区革命委员会和中央军委将群众的意见集中起来，于九月底报告中央”。（《中共中央通知》，1970年9月12日，中共中央文件·中发[1970]56号）
众所周知，四届人大实际上是1975年1月方在北京举行的，比1970年7月中央政治局会议预定的时间推迟了足足四年又四个月。其时，国内形势已经大变，1970年的《草案》，已成明日黄花。
1970年宪法修改草案解读(下)
二、《草案》文本简析
《草案》由序言和四章、三十个条文构成。本文择其要者析之。（本节论述，参考了《中华人民共和国宪法史》的部分观点和内容。）
1、序言，核心是“无产阶级专政下继续革命”
《草案》序言部分，提及“无产阶级专政”（以取代1954年宪法的“人民民立专政”）有六处之多。核心部分，是毛泽东“无产阶级专政下继续革命”的理论，即以下三段：
社会主义社会是一个相当长的历史阶段。
在这个历史阶段中，始终存在着阶级，阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义和社会帝国主义进行颠覆和侵略的威胁。
在这个历史阶段中，我们必须坚持无产阶级专政，坚持无产阶级专政下继续革命。
以上四个“存在”以及“无产阶级专政下继续革命”的理论，是毛泽东文革的思想基础和理论指导。该理论最初概念的首次提出，是在1967年5月18日《红旗》杂志、《人民日报》编辑部文章《伟大的历史文件》中。在同年10月1日《人民日报》、《红旗》杂志、《解放军报》编辑部文章《无产阶级专政下的文化大革命万岁》中，又发展为“关于无产阶级专政下继续进行革命的光辉理论”，最后在毛批阅过的同年11月6日《人民日报》、《红旗》杂志、《解放军报》编辑部文章《沿着十月社会主义革命开辟的道路前进》中正式确立为“无产阶级专政下继续革命的理论”。这篇文章将该理论概括为六个方面的要点，即：必须用对立统一的规律“来观察社会主义社会”；在社会主义社会“还存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性”；无产阶级专政下的阶级斗争“依然是政权问题”，“无产阶级必须在上层建筑其中包括各个文化领域中对资产阶级实行全面的专政”；“党内一小撮走资本主义道路的当权派，就是资产阶级在党内的代表人物”。要把那些被“党内一小撮走资本主义道路的当权派”篡夺了的权力，坚决夺回到无产阶级手中；无产阶级专政下继续革命，最重要的是开展“无产阶级文化大革命”；“无产阶级文化大革命”在思想领域中的根本纲领是“斗私批修”。文章说，这一理论在马克思主义发展史上树立了“第三个伟大的里程碑”。
文革中被大张旗鼓反复宣传的“无产阶级专政下继续革命”的理论，写进了中共“九大”、“十大”的政治报告和修改后的党章，写进了1970年宪法修改草案和1975年四届人大通过的中华人民共和国宪法，为当时的国家根本法所确认。
2、总纲第一条，“无产阶级专政的社会主义国家”
总纲第一条规定了国家的本质：“中华人民共和国是工人阶级（经过中国共产党）领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家”。与1954年宪法第一条规定所不同的是，1954年宪法写的是“人民民主国家”，同时，该宪法序言中称之为“人民民主专政的中华人民共和国”，已被“无产阶级专政的社会主义国家”所取代。
在文化大革命当时的语境下，“无产阶级专政”就其阶级内容而言，实际上只有产业工人（不是一切工人）和贫下中农（不是一切农民）的“工农联盟”（加上“经过中国共产党领导”这一限制词），才是政权的主人，而其他广大的应该联合和可以团结的群众，则被排除在“无产阶级专政”的政权基础之外。至于被专政的对象，则十分广泛，按《草案》总纲第十四条列举的，有：“卖国贼”、反革命分子、地主、富农、反动资本家和“其他坏分子”。何谓“反革命分子”？如何界定资本家反动还是不反动？《草案》没有说明。在文革期间，右派分子、叛徒、特务、走资派、新生资产阶级分子甚至“臭老九”（“资产阶级反动学术权威”、“没有改造好的资产阶级知识分子”）等，均可列入“其他坏分子”，都是“无产阶级专政”的对象。
3、总纲第二条，“我国无产阶级专政的元首”
《草案》序言充斥了对领袖的溢美、赞颂之词，而条文中以该条至为突出：“毛泽东主席是全国各族人民的伟大领袖，是我国无产阶级专政的元首，是全国全军的最高统帅。林彪副主席是毛主席的亲密战友和接班人，是全国全军的副统帅”。
宪法中加入对领袖的赞颂之词，以领袖人名入宪，以领袖的接班人入宪，并制作为条文，这种做法，是与现代民主精神背道而驰的。
值得十分注意的，是“我国无产阶级专政的元首”此一前所未有的提法。
毛坚持不设国家主席，但国家元首的位置不能空置。《草案》给予毛泽东一个国家元首（条文中称之为“我国无产阶级专政的元首”）的名份，毛是欣然接受的，否则，由一个党的主席统率国家军队，在国际上无论如何都是不符合惯例的，真真正正是“名不正，言不顺”。
但凡一个国家，均有国家元首，只是称号和定义不同而已。君主制下，国家元首为君王；共和制下，国家元首通常称之为总统；历史上或现实中号称的社会主义国家，或称国家主席，或称国务委员会主席，又或前苏联的最高苏维埃主席团主席。极个别的，如利比亚，没有正式的国家元首称号，但谁都知道卡扎菲是实际上的国家元首，武装部队最高统帅（1970年代后期曾自称总人民委员会总秘书处总秘书）。毛泽东只是说不设国家主席，但他从来没有说不要国家元首，且他心目中的国家元首永远是他自己。“我国无产阶级专政的元首”，堪称《草案》的一个创造性提法。它更类似一个尊号，享有国家元首的地位而无须履行除统率全国武装力量之外的实质性的政务职责。而即便是这么一个尊号，毛泽东也绝不会拱手让给他人，在毛看来，国家元首代表了国家军队的统帅权，毛是牢牢紧抓不放的。
此外还值得注意的是，林彪虽是毛的“亲密战友和接班人，是全国全军的副统帅”，但并没有被加上“无产阶级专政的副元首”的尊号。元首是唯一的，仅仅就是毛一人。
4、国家机构第十六、十七条，“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”
《草案》第十六条规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”。在“最高国家权力机关”前面加上的限制词“在中国共产党领导下”，在文字表达上纯为画蛇添足--整个国家都在中国共产党领导之下，作为主要国家机器的全国人民代表大会岂能例外！不过，这也在世人面前充分暴露了一个事实--由于是在中共的具体的、无微不至的领导之下，全国人大确非一个真正意义上的“最高国家权力机关”。
《草案》第十七条规定：“全国人民代表大会的职权是：修改宪法，制定法律，根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员，批准国民经济计划、国家的预算和决算，以及全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”。
对比1954年宪法，《草案》除了加上“根据中国共产党中央委员会的提议”的限制词之外，全国人大的以下职权：监督宪法的实施；选举国家主席、副主席；决定国防委员会副主席和委员人选；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长；批准省、自治区和直辖市的划分；决定大赦；决定战争和和平的问题以及罢免国家主席、副主席，国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长，国防委员会副主席和委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，统统被删除。“决定国务院总理的人选”和“决定国务院组成人员的人选”中关键的“决定”一词，改为“任免国务院总理和国务院的组成人员”。“决定国民经济计划”“审查和批准国家的预算和决算”，改为“批准国民经济计划、国家的预算和决算”。主动的决定和审查权都没有了，只剩下被动的在中共中央委员会决定性的“提议”下的“任免”和“批准”，还有何权威的职权可言？名符其实的橡皮图章而已。
5、国家机构第十八条，国家元首部分实际职权的归属
由于《草案》给予毛泽东的是“无产阶级专政的元首”即国家元首的名誉尊号，而毛除了统率全国武装力量之外无须履行任何实质性的职责，《草案》所设计的国家元首的除却统率军队之外的其他职权，由全国人大常委会集体行使。
《草案》第十八条的表述为“全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。它的职权是，召集全国人民代表大会会议，解释法律，制定法令，派遣和召回驻外全权代表，接受外国驻节，批准和废除同外国缔结的条约，以及全国人民代表大会授予的其他职权”。
1954年宪法的构思，中国国家元首的职权，是由全国人大常委会和国家主席联合行使的，即所谓集体国家元首。1954年宪法规定的国家主席行使的职权，其实大都是程序性甚至是礼仪性的而非实质性的权力。其中国家主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席、理论上是实权，毛担任国家主席时也似乎如是，但1959年刘少奇担任国家主席后就变成一句空话，军队始终在中共中央军委主席毛泽东的绝对领导之下。
此外，1954年宪法规定的全国人大常委会行使的许多项职权都在《草案》中被删除了，其中有：（1）主持全国人民代表大会代表的选举；（2）监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作；（3）撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令；（4）改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议；（5）在全国人民代表大会闭会期间，决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免；（6）在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；（7）决定全国总动员或者局部动员；（8）决定全国或者部分地区的戒严，等等。两相对照，1970年《草案》仅保留了1954年宪法规定的全国人大常委会的一部分职权，其它的，按毛晚年的国家学说思想，“一个党和一个行政机构”（主要还是“一个党”）即已足够。
《草案》第十八条还改变（实质上是矮化）了全国人大常委会委员长的称谓，规定：“全国人民代表大会常务委员会由主任，副主任若干人，委员若干人组成，由全国人民代表大会选举或者罢免”。
6、国家机构第十九、二十条，国务院性质、地位和职权的弱化
《草案》关于国务院的条文仅有简单的两条。第十九条称：“国务院即中央人民政府。国务院对全国人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作”。比照1954年宪法第四十七条的规定“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”及第五十二条的规定“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”，《草案》的规定是模糊、含混的。既没有确定国务院“是最高国家权力机关的执行机关”，更没有认定其“是最高国家行政机关”。一方面更为模糊、抹去了“三权分立”概念的痕迹，另一方面弱化了国务院的性质和地位。以毛的说法，“主要还是党的领导和行政上国务院”，“一个党和一个行政机构”，国务院就是党领导下的一个行政机构，而不要提什么“最高国家行政机关”，也不要提“最高国家权力机关的执行机关”了，所谓“对全国人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作”只是表面文章，实质上是对中共中央负责并报告工作。
比照1954年宪法，《草案》第二十条规定的国务院职权大为简化，1954年宪法所规定的国务院的多项职权被删除。被砍掉的主要有：（1）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提议案；（2）改变或者撤销各部部长、各委员会主任的不适当的命令和指示；（3）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令；（4）管理对外贸易和国内贸易；（5）管理文化、教育和卫生工作；（6）管理民族事务；（7）管理华侨事务；（8）保护国家利益，维护公共秩序，保障公民权利；（9）管理对外事务；（10）领导武装力量的建设；（11）批准自治州、县、自治县、市的划分；（12）依照法律的规定任免行政人员。以上职权（不包括“领导武装力量的建设”），《草案》第二十条以“管理国家行政事务”总括之，而“领导武装力量的建设”的职权，毛是收归于中共中央军委的，这不能不视为国务院职权模糊化和弱化的具体体现。
7、国家机构第二十五条，乱局之中的审判机关和检察机关
文革期间，法院、检察院系统自上而下遭到重创。作为国家法律监督机关的检察院系统，更被全部撤销。到1970年，毛泽东仍完全无意恢复原来独立的国家检察机关体系。
在此形势下，《草案》将1954年宪法中“人民法院和人民检察院”的十二个条文，大大缩减为第二章国家机构第五节审判机关和检察机关第二十五条一个条文。砍掉了原1954年宪法中法院部分重要的第七十五条“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”，第七十六条“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护”，第七十八条“人民法院独立进行审判，只服从法律”，第七十九条“最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”等条文，砍掉了检察院部分第八十一条至八十四条的全部条文。
《草案》将原1954年宪法第八十条“最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作”，十分不恰当地修改为“各级人民法院对本级人民代表大会和它的常设机关负责并报告工作”。因为《草案》规定的常设机关即为革命委员会，可以理解为将原对立法机关负责并报告工作降格为向行政机关负责并报告工作。《草案》又将原1954年宪法规定的最高人民法院院长、最高人民检察院检察长由全国人大选举、罢免，县级以上人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长，不恰当地统一修改为“各级人民法院院长由本级人民代表大会的常设机关任免”，即原由立法机关任免的，降格为由革命委员会即行政机关任免，矮化了法院的法律地位。
由于独立的检察院系统已不复存在，《草案》不恰当地规定“检察权由各级公安机关行使”。其实，公安机关可以行使的只是检察机关职能的一个部分即批捕权，其他国家法律监督职能公安机关并不能行使。
《草案》还规定“检察和审理案件，都必须实行群众路线。对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判”。这就十分荒谬地以根本法的形式，确认了文革中“群众专政”、“群众办案”这种混乱局面的合法性。
2009年2月
谈谈“八二宪法”的宪政因素时间:2010-01-20 16:29 作者:金平 字号：大 中 小 点击:438次 有了纸面上的宪法不等于就有了宪政。宪法学家把宪法分成三类：当一部宪法是以保障个人自由为目的的“保障性宪法”，并能够得到有效施行和维护的时候，施行这样的宪法才能称之为宪政。“字义性宪法”，即一部宪法在文本表述上和真正的“保障性宪法”并没有多大区别，但现实中却几乎被束之高阁甚至背道而驰。“名义性宪法”，指的是某种不受制约的“无限政府”的政治体制，也通过一部宪法去获得法律化的公开表达；这种“宪法”文本中写进大量违反宪政精神的条款，甚至在条文之间互相冲突，完全不顾逻辑和法理。
在宪法学上，宪政是指一种在宪法之下使政治运作法律化的理念或理想状态。它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。宪政的根本作用在于防止政府（包括民主政府）权力的滥用，维护公民普遍的自由和权利。宪法是实施宪政的前提，宪政是宪法的灵魂，无宪政的宪法则失去灵魂。
有了纸面上的宪法不等于就有了宪政。宪法学家把宪法分成三类：当一部宪法是以保障个人自由为目的的“保障性宪法”，并能够得到有效施行和维护的时候，施行这样的宪法才能称之为宪政。“字义性宪法”，即一部宪法在文本表述上和真正的“保障性宪法”并没有多大区别，但现实中却几乎被束之高阁甚至背道而驰。“名义性宪法”，指的是某种不受制约的“无限政府”的政治体制，也通过一部宪法去获得法律化的公开表达；这种“宪法”文本中写进大量违反宪政精神的条款，甚至在条文之间互相冲突，完全不顾逻辑和法理。
在历史和现实中都不乏“字义性宪法”、“名义性宪法”。《中华民国宪法》于1947年颁布之后，紧接着就颁布了《戒严令》和《动员戡乱时期临时条款》（该条款由国民大会制定，并且在动员戡乱时期优于《宪法》而适用），在1987年蒋经国“解严”之前，这部宪法纯属“字义性宪法”。1970年中共九届二中全会通过的《中华人民共和国宪法修改草案》和1975年、1978年颁布的两部宪法，则是充斥着反宪政条款的典型文本。1982年颁布实施的现行宪法，对前两部宪法进行了大量的拨乱反正，增强了宪法文本中的宪政因素，是一个历史的进步。现在，有些人对这一点认识不足；还有些人蓄意将其遮掩和歪曲，这理应引起人们的警惕。
一、关于宪法中的“个人崇拜”
“文革”号称是一场“史无前例”的“文化大革命”、“政治大革命”，而最终人们看到的却是一幕历史大倒退。当1970年9月6日中共九届二中全会通过的《中华人民共和国宪法修改草案》下发到基层时，稍有一些法律知识的人马上就联想到1908年清廷颁布的《钦定宪法大纲》。众所周知，宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，而且应有高度稳定性和长久有效性。《钦定宪法大纲》第一条是“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”。它考虑的是维护满清皇室的“万世”利益，而不是只着眼于“光绪皇帝”这一代的统治。“七○宪草”的眼光还比不上《钦定宪法大纲》，它只考虑到“一世”和“二世”，第三世以后的事，它就不管不顾了。其第二条规定：“毛泽东主席是全国各族人民的伟大领袖，是我国无产阶级专政的元首，是全国全军的最高统帅。林彪副主席是毛主席的亲密战友和接班人，是全国全军的副统帅。毛泽东思想是全国一切工作的指导方针。”《钦定宪法大纲》规定的“臣民义务”，仅有以下两条：“臣民按照法律所定，有纳税、当兵之义务。”“臣民有遵守国家法律之义务。”而“七○宪草”第二十六条规定“公民最基本的权利和义务是，拥护毛主席和他的亲密战友林副主席”。把“权利”混同于“义务”，这是指鹿为马的“名义性宪法”的一种“特色”。这种以“拥护”某某“公仆”为法定义务的所谓“公民”，简直还不如六十年前的“臣民”。
上述确认毛泽东领袖和林彪储君地位的文字，根本不配称为“人民共和国”的宪法条款。历史本身也证明，它不仅不是国家长治久安的保证，反而是新的政治动乱的肇因。由于毛泽东不愿意承担国家元首繁重的国务职能，又要确保自己国家第一人的地位，因此坚持在新宪法中取消国家主席的设置，宁愿接受“我国无产阶级专政的元首”这样一个贻笑大方的头衔。起初，五名政治局常委中的四人都主张设国家主席，几百名中央委员也随声附和。毛泽东“杀鸡给猴看”，抛出陈伯达，震慑林彪，才得以在庐山会议上“基本通过”“七○宪草”。但此时“毛一世”与“林二世”的矛盾已经无法调和，毛在会后发起“批陈整风”运动，把矛头指向林彪及其在军内的亲信，最后导致了“折戟沉沙”的“九一三事件”。“七○宪草”成为历史的笑柄，也成为教育中国人民认清“个人崇拜”、“个人迷信”、“个人独裁”弊端的一个反面教材。
第四届全国人民代表大会第一次会议通过的“七五宪法”，取消了“七○宪草”中关于林彪的所有文字，也在宪法正文中取消了“毛泽东主席”和“毛主席”的提法，但仍然有两个条款提及毛泽东的名字。大家知道，朝鲜是现在世界上少有的仍然坚持个人崇拜的“社会主义国家”。其现行宪法的序言中有许多非常过分的提法，譬如说“朝鲜民主主义人民共和国和朝鲜人民将在朝鲜劳动党的领导下，拥戴伟大领袖金日成同志为共和国的永恒主席，维护、继承并发展金日成同志的思想和业绩，把主体革命事业进行到底。”“朝鲜民主主义人民共和国社会主义宪法，是把伟大领袖金日成同志的主体国家建设思想和国家建设业绩加以法律化的金日成宪法。”但是，即使这样一部宪法，仍然在两个方面优于中国的“七五宪法”。第一，它没有把金日成与金正日写入宪法正文的条款；第二，它通篇没有提及外国人的名字。
在华国锋主政时期，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了“七八宪法”。这部宪法比“七五宪法”略有进步，但也有一些退步。譬如说，“七五宪法”的正文条款中仅有两次提到外国人马克思和列宁的名字，“七八宪法”则有三个条款提及。第二条：“中华人民共和国的指导思想是马克思主义、列宁主义、毛泽东思想。”比“七五宪法”的提法——“马克思主义、列宁主义、毛泽东思想是我国指导思想的理论基础”，更加升格了。第十四条：“国家坚持马克思主义、列宁主义、毛泽东思想在各个思想文化领域的领导地位。”第十六条：“国家机关工作人员必须认真学习马克思主义、列宁主义、毛泽东思想。”前两条的管辖范围是“我国”和“国家”，后一条仅限于“国家机关工作人员”。
经过“实践是检验真理的惟一标准”大辩论、十一届三中全会、民主墙运动、理论务虚会、“四千人大讨论”，人们的思想获得了很大的解放，在这种背景下制定的“八二宪法”，与前两部宪法相比，在结构上和内容上都有相当大的改变。在宪法正文中不再保留任何中国人和外国人的名字，恢复到“五四宪法”时的状况。这不是一个简单的圆圈，而是一个螺旋形的上升，在这个历史进程中，中国人尝到了苦头，也获得了许多宝贵的教训。事实上，1980年代的中国领导人，仍然保持着一股推进政治体制改革的蓬勃朝气。他们还在考虑对于宪法序言的修改问题。1989年4月，中共中央对台办主任汪锋曾告诉台湾《天下》杂志发行人殷允，“小平同志已经考虑把‘四个坚持’从宪法里拿出来，只放进党章”。即使是被知识分子视为“左王”的胡乔木，在同年早些时候也多次对赵紫阳和鲍彤谈及，“四项基本原则站不住，将从宪法中删去。”他还说“胡绳也是这个观点”。如果我们能够真正坚持中共十三大的政治体制改革路线，实现邓小平和胡乔木（更不用说胡耀邦和赵紫阳）的遗愿，宪法序言中将取消“马克思列宁主义、毛泽东思想指引”的提法，整部宪法中将不再保留任何个人的名字，从而迈向真正意义上的宪法和宪政。
二、权大还是法大
在研究制定“八二宪法”的时候，抛弃“个人崇拜”已经成为全社会的共识，当时争论的焦点是“权大还是法大”的问题。这里所讲的“权”，指的是执政的中国共产觉，党的各级组织和各级党的领导干部；所讲的“法”，指的是国家宪法和法律。所以，“权大法大”争论的实质，是党和国家的关系问题：党在国家和人民之上，还是在国家和人民之中？党的决议、指示、纪律重于国家宪法、纪律，还是党的一切活动都要遵守国家的宪法、法律？
争论的一方，仍然想延续“七○宪草”、“七五宪法”、“七八宪法”的某些提法，理由是不能把这些文件完全视为林彪、“四人帮”的产物，毛主席、周总理也亲自参与了制宪过程。争论的另一方，则搬出了邓小平的文章作为依据。邓小平1941年4月发表《党与抗日民主政权》中的一个小标题就是“反对‘以党治国’的观念”。他指出：“中国党或多或少带有一些国民党的不良传统。某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚至有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕。其结果怎样呢？结果非党干部称党为‘最高当局’（这是最严酷的讽刺，不幸竟有人闻之沾沾自喜！），有的消极不敢讲话，有的脱离我们以至反对我们，进步分子则反为我忧虑。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！结果党的各级指导机关日趋麻木，不细心地去研究政策，忙于事务上的干涉政权，放松了政治领导。结果党员‘因党而骄’，在政权中工作的党员自高自大，盛气凌人，自以为是，看不起非党员，自己可以不守法，不遵守政权的纪律和秩序。甚有少数党员自成一帮，消极怠工，贪污腐化，互相包庇。于是投机分子混入党内，从各方面来破坏党。”“党权高于一切”、“以党治国”不仅害了国民党，也害了共产党，很多老干部在1980年代初期对此都是深有体会的，因此，这场争论的结果是“法大派”战胜了“权大派”。
《中华人民共和国宪法》是以苏联宪法为母本的。不论是1936年的“斯大林宪法”还是1977年“勃列日涅夫宪法”，都把共产党的“领导”写进了宪法条款，这也可以说是共产党国家的宪法通则。然而，中国“五四宪法”的正文中只字未提共产党，是当时的一个异数。后来在“文革”“大批判”的时候，就有人说这是“刘（少奇）邓（小平）路线”捣的鬼。1970年代的宪草和宪法在这一点上不过是恢复到“社会主义阵营”的常规（用现在的说法就是“与国际惯例接轨”）。当时正是毛泽东高调“反修”的时候，却在制宪中照抄照搬“苏修”，也算是历史的一个讽刺。
“七○宪草”和“七五宪法”，在仅有的三十条中就有六条提到“中国共产党”，其中有三条是原样照抄，有三条略有改动。相同的是第十三条：“国家保障人民群众运用这种形式（即大鸣、大放、大辩论、大字报）……以利于巩固中国共产党对国家的领导。”第十六条：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”第十七条：“全国人民代表大会的职权是……根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员。”其余三处改动都与林彪垮台密切相关。“七○宪草”第二条的主要内容——“毛泽东主席是全国各族人民的伟大领袖，是我国无产阶级专政的元首，是全国全军的最高统帅。林彪副主席是毛主席的亲密战友和接班人，是全国全军的副统帅”——显然已经不合时宜，不得不予以废除，并对相关条款作出调整。“七○宪草”第一条：“中华人民共和国是工人阶级（经过中国共产党）领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家。”“七五宪法”把括号中的内容转入第二条：“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。”“七○宪草”第十五条：“中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵，是各族人民的武装力量。”为了补上第二条已删除的“毛泽东主席是……全军的最高统帅”，“七五宪法”第十五条增加一款：“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。”“七○宪草”第二十六条：“公民最基本的权利和义务是，拥护毛主席和他的亲密战友林副主席，拥护中国共产党的领导。”“七五宪法”删除了“拥护毛主席和他的亲密战友林副主席”。
“七八宪法”从原来的三十条增加到六十条，提及中国共产党的条款则从原来的六条减少至四条。最重要的一处更改是，不再说“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”；而是直截了当地规定“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，删去了“在中国共产党领导下的”十个字。这反映出“文革”后的制宪者已经开始考虑到，要与国民党和“四人帮”公开鼓吹“党在国上”、“以党治国”划清界限。
中共十一届三中全会后，人们的思想解放程度上了一个新的台阶。在党和国家关系上的新思维，首先反映在中共十二大文件中。新党章宣告：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”胡耀邦的政治报告指出：“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”主持党章起草的胡乔木，在1982年9月13日答新华社记者问中，也这样说：“党是国家和人民的领导力量，但它并不凌驾于国家和人民之上，党是在宪法和法律的范围内进行工作。”
在稍后制定的新宪法条款中，所有提及共产党领导的文字都被取消了。“八二宪法”第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”在中国宪法史上，这样的规定是第一次。彭真在《宪法修改草案报告》中说：“中国人民和中国共产党都已经深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害。”“中国共产党也将同全国各族人民一道，维护宪法尊严和保证宪法实施。”以上中共党章和宪法的规定以及领导人的讲话，都明确无误地说明了：党在国家之中，党在人民之内，法比权大，党中央也要服从宪法。
“七五宪法”和“七八宪法”都规定，公民的义务首先是“拥护中国共产党的领导”；而“八二宪法”把公民的义务限制在“维护国家统一，维护祖国安全”等方面，删除了“拥护党的领导”这项义务。本来，人民拥护共产党与否，是一种政治上的自主选择，这种选择权是最基本的公民权利。如果共产党和人民同生死，共患难，那么人民就会自觉自愿地拥护共产党，在选举中投共产党的票。如果用宪法来硬性规定公民必须“拥护中国共产党的领导”，这种宪法就成了“名义性宪法”，人民的“拥护”也变成了虚情假意，只要强制力不再有效，“拥护”就会即刻变脸为“反对”。胡锦涛总书记说：“我们深刻认识到，党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”共产党要想长期保持执政地位，关键在于全党努力，惩治贪腐，推进改革，得到人民发自内心的拥护；而不可能靠宪法条款把党的领导固定下来。
中共十三大所确定的以党政分开为重心的政治体制改革方案，可以说是继承与发扬了“八二宪法”中的宪政因素。虽然邓小平说过，“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动”，但实际上早已被人束之高阁。以致现在有人说，“全国人大常委会是在党中央的绝对领导下的”，“地方人大是在地方（省、市、县、乡）党委的绝对领导下的”。这种说法其实是“七○宪草”、“七五宪法”的翻版，但讲话的人或许已经忘记了过去迭宕起伏的制宪历程，或许就是要翻“文革”的案，把中国重新引向“四人帮”的时代。
三、一元化领导还是分权制衡
邓小平常常把“三权分立”说成“三权鼎立”，而后者的意思接近于“一国三公”。《左传·僖公五年》：“一国三公，吾谁适从？”《史通·忤时》：“十羊九牧，其令难行；一国三公，适从何在？”这样一转换，意思就满拧了。其实邓小平并没有真正了解权力分立的理念与实践。即使是在实行“总统制”的美国，行政、立法、司法三权也不是谁也管不了谁的“鼎立”关系，而是一种既分工负责又相互制约的关系。“总统制”与“议会制”、“人民代表大会制”一样，三权中有一个“最高权力机关”，这就是国会。美国国会有权弹劾总统和法官，反过来，总统和最高法院都无权解散国会。
某些理论家在批判“三权分立”时，先是把“三权分立”作为“西方那一套”的代表，然后又说：“真实的情况是，在西方国家中，只有美国（总统制）实行‘三权分立’，而其他绝大多数国家实行议会制，实际都未实行‘三权分立’。”最后得出结论：“绝不能搞在西方国家也很少采用的‘三权分立’模式。”“绝不能搞西方那一套。”这种批判方式是非常可笑的，既然绝大多数西方国家都不采用“三权分立”，怎么能把它作为“西方那一套”的首要特征来批判呢？西方宪政制度的关键是“分权制衡”，以防止权力过分集中所导致的腐败。“绝对的权力绝对导致腐败”，这是政治学的铁律，防范之策，一是“以权力制约权力”，二是“以权利制约权力”。行政、立法、司法“三权分立”，是孟德斯鸠建议的“以权力制约权力”的一种制度设计。洛克则建议“二权分立”，将立法权与执法权分立；贡当斯则提出“五权分立”，包括世袭制议院、选举制议院、中立的王权、行政权和司法权。孙中山结合中国传统的治理经验，提出了不同于贡当斯的“五权分立”，即行政权、立法权、司法权、监察权、考试权的分立。“三权分立”也好，“五权分立”也好，确实不是什么“普世价值”，关键是要把权力划分清楚，让权力机关互相监督和制衡，不要让权力过分集中。对于这一点，经历过“文革”的中共领导人，包括邓小平在内，是有深刻体会和积极倡导过的。
邓小平在1980年8月18日的著名讲话《党和国家领导制度的改革》中指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”“这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。”“为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”下文将要介绍，在“八二宪法”中是如何根据邓小平的意思，把“英、法、美这样的西方国家”的分权制衡原则“表现出来”的。
让我们先回到1970年。8月22日晚，即在中共九届二中全会开幕的前一晚，中央修改宪法起草委员会在庐山举行了最后一次会议。起草委员会的实际负责人康生在讲话时着重解释了最新的稿子与以前讨论的试改稿有什么不同。关于人民代表大会问题，删去了一句话：“人民代表大会行使国家立法权。”陈伯达特别提出这个问题。立法权主要的还是共产党。今天，主席也讲了，共产党、国务院，都立法，单独地写这一句，恐怕不合乎实际，所以就不写那一句了。删去了国务院是“最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。删去执行机关、行政机关，就不那么绝对地把“三权鼎立”突出了。这样合乎事实。意见比较多的是人民法院。这个问题嘛就是有人提议人民法院不要了，同公安机关合并，也就是将司法、检察、公安统一起来。有的提议，法院作为国务院的一个组成部分。还有一种不占多数的意见，说注意到国际的影响，还是暂时保留着好。政治局讨论时说，还是写上由本地的人民代表大会的常设机关来任免。那就是说，地方的法院由革委会任免。看这样子成不成？我记得程世清同志说，地方法院根本不要。这也是一个意见，没有把握，写上供大家讨论就是了。周恩来对康生的讲话作了补充，他援引毛泽东的话说，资产阶级也是一个党和一个行政机构。那还要人民代表大会和常委会干什么呢？“设立人大常委会为的是培养干部”，而不是为了立法以及监督宪法和法律的实施。
于是，在“七○宪草”和“七五宪法”中，既没有了国家立法机构，也没有了最高国家行政机构，只剩下“中国共产党领导下的最高国家权力机关”和“根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员”的“中央人民政府”。由法院行使审判权的条款算是保留下来了，但是“各级人民法院院长由本级人民代表大会的常设机关任免”。“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。”所以，地方法院院长不是由地方人民代表大会任免，而是由地方政府任免。也就是说，由政府领导法院，这样就与“三权鼎立”划清了界限。“两院”中的检察院则被撤销，“检察机关的职权由各级公安机关行使”。
“七八宪法”恢复了国务院的“最高国家行政机关”地位，恢复了由人民检察院行使检察权，但是在整部宪法中仍然找不到“立法权”。
到1982年，制宪者不再刻意回避“三权分立”，对国家的立法权、行政权、审判权、检察权都作了明确的划分。第五十八条：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第八十五条：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第一百二十六条：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百三十一条：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百三十五条：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”人民法院的审判“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，行政机关和司法机关“分工负责”、“相互制约”，这些国家机构分权制衡的理念都是首次写入宪法。彭真在《宪法修改草案报告》中说：这样做是为了“避免权力的过分集中”。
现在有人说：“我们的人民代表大会是中国共产党对国家和社会事务实施领导的国家权力机关。”“我们的人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员，无论是共产党员，还是民主党派成员或者无党派人士……都在中国共产党领导下依法履行职责。”“各国家机关分工不同、职责不同，都在中国共产党领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策。”在笔者这样参与了“八二宪法”制定过程的老人看来，仿佛时光倒退至1970年代了。像叶剑英、彭真、万里、乔石这些经历过历史上腥风血雨的人大常委会领导人，都不会说出这样的话。这种话不仅违反宪法，也违反自十二大至十七大的《中国共产党章程》。党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”出现党“领导”人民代表大会和各国家机关的论调，说明三十年前败下阵去的“权大派”正在卷土重来。
四、公民平等还是阶级路线
凡是苏联模式的宪法，都有一个解不开的疙瘩，就是“公民”理念与“阶级”理念的内在冲突。譬如1936年的“斯大林宪法”，第一百二十三条规定：“苏联公民，不分民族和种族，在经济的、国家的、文化的和社会—政治的生活各方面，一律平等，这是确定不移的法律。”但其前三条规定：“苏维埃社会主义共和国联盟是工农社会主义国家。”“苏联的政治基础，是由于推翻地主和资本家的政权并争得无产阶级专政，而成长和巩固起来的劳动者代表苏维埃。”“苏联的一切权力属于城乡劳动者，由各级劳动者代表苏维埃实现之。”工农出身的公民与知识分子出身的公民，是否不分阶级，享有一律平等的权力，宪法中含糊其辞，没有给出明确的回答。又如朝鲜宪法，第四条规定：“朝鲜民主主义人民共和国的权力属于工人、农民、劳动知识分子等所有劳动人民。”第八条规定：“国家维护……工人、农民、劳动知识分子等所有劳动人民的利益。”把劳动知识分子列入了劳动人民的行列，比“斯大林宪法”清晰了一些。但其第十二条又规定：“国家坚持阶级路线，加强人民民主专政，牢牢地保卫人民政权和社会主义制度免受内外敌对分子的破坏。”既然讲阶级路线，在公民中就要划分劳动人民与非劳动人民，后者的利益是不受国家保护的，那么第六十五条规定“公民在国家社会生活的所有领域都享有平等的权利”，又如何能让人信服呢？
要解决上述的矛盾，只有两种选择。一是现行《俄罗斯联邦宪法》的选择，完全抛弃阶级话语，只讲“公民”和“人人”。二是中国“七五宪法”、“七八宪法”的选择，取消“五四宪法”关于“中华人民共和国公民在法律上一律平等”的条款，大量使用涉及阶级和阶级斗争的字眼——“工人阶级”、“工农兵”、“工农子弟兵”、“卖国贼和反革命分子”、“新生资产阶级分子和其他坏分子”、“地主、富农和反动资本家”、“社会帝国主义、帝国主义及其走狗”等。
“七五宪法”的序言中说：“社会主义社会是一个相当长的历史阶段。在这个历史阶段中，始终存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义、社会帝国主义进行颠覆和侵略的威胁。这些矛盾，只能靠无产阶级专政下继续革命的理论和实践来解决。”这个说法与宪法第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家”是相互照应的。“八二宪法”的序言否定了“以阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命的理论和实践”，郑重宣告“在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭”，并在第三十三条中写进了“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。在这种新的历史背景下，沿用阶级话语（工人阶级领导、工农联盟）就是不适当、不自洽的了。可惜，制定“八二宪法”时还没有来得及考虑涉及马克思列宁主义国家理论的一些基本问题。现在，《中国共产党章程》已经增加了“三个代表”重要思想，修改宪法第一条的条件已经成熟。
梁治平在《超越阶级范畴的人民》一文中指出：“从主权在民的观念中产生出‘人民’的概念；从统一的民族国家的理念中发展出‘国民’的概念；从国民政治、法律地位平等的诉求中产生了‘公民’的概念。因此，现代宪法中人的概念便具体化为人民、国民或者公民，而这三者的一个共同点便是，现实中形形色色、不同肤色、信仰、种族、语言、习惯、职业的人，在这里成为法律上没有差别的和享有平等宪法权利和政治地位的抽象范畴。”在这三个概念之外，又加进“阶级”概念，这只是世界宪政演进史上的一段插曲。现在，其始作俑者已经告别了那段历史，作为学生的我们，没有必要继续坚持老师过去犯下的错误。我们总结了前三十年的经验教训，才有了“八二宪法”中的宪政因素；我们现在又有了改革开放三十年的成果和启迪，完全有条件在历史反思的基础上，将进一步的宪政因素在修宪中“表现出来”，积极稳妥地走上宪政民主的康庄大道。
（相关简介：金平，法律工作者。）
来源:《领导者》总第27期（2009年4月号）
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